Вопрос № 96. Изменения в послевоенном законодательство государственной службе. (Англий, сша, Франция)

Роль государственных служащих в современной управленчес¬кой и правоприменительной практике столь велика, что некоторые ученые стали предсказывать смену всех общественных устройств и всех эволюционирующих формаций единой формацией — бюро¬кратической. М. Вебер, знаменитый историк и социолог, предрекал в начале века, что не капитализм сменится социализмом, а тот и другой заменит единая бюрократическая формация, в которой всем будет заправлять просвещенная и деловая управленческая прослой¬ка бюрократов.

Созданная в 70-е гг. прошлого века гражданская служба в Англии претерпела типичные изменения: численный рост, монопо¬лизацию высшего эшелона выпускниками двух университетов — Оксфорда и Кембриджа, за что последние были иронически про¬званы "оксбриджами". Чиновники по-прежнему отбираются по конкурсу, однако в отличие от депутатов их положение более прочное и нередко более обеспеченное, поскольку чиновники яв¬ляются несменяемым звеном всей бюрократической и политической ' иерархии. Еще одной новацией уже в послевоенные годы стало использование на государственной службе персонала, подготовлен-ного специализированными школами профессиональных менедже¬ров (Англия и др.).

Введение конкурсных экзаменов для чиновников в США в 1883 г. (Закон Пэндлтона) существенного значения для внутренней административной практики не имел, так как он распространял¬ся только на 12% государственных должностей. В то же время слишком сильна оказалась традиция "политического дележа добычи": победившая на выборах в конгресс партия меняла в государ¬ственном аппарате значительную часть чиновников, особенно на важных участках государственного управления — финансовом, дипломатическом, оборонном, в аппарате президента и др.

При всех достоинствах квалифицированного и компетентного аппарата, комплектуемого на конкурсной экзаменационной основе, ему присущи все недостатки централизованного и посреднического варианта управления — волокита, групповой эгоизм, расточитель¬ство, подверженность коррупции и др. Расточительство, вероятно, \ является наиболее привычной темой для критики тех или иных отрядов государственных бюрократов. В Америке хорошо известен случай (1984 г.), когда Пентагон платил по 91 долл. за один шуруп, которому в любой скобяной лавке красная цена — всего 3 цента.

Государственные служащие современного государства — это особая привилегированная группа управленцев-чиновников, кото¬рым гарантируется повышенная оплата труда, продолжительный отдых, пенсия по выслуге лет и т. д. Первые конституционные положения о таком статусе можно встретить в германских обще-имперских и земских конституциях прошлого века — во Франк¬фуртском проекте, в Прусской конституционной хартии, в Консти¬туции германской империи 1871 г. и др. Помимо конституционных текстов существует довольно обширное специальное законодатель¬ство о статусе чиновников. Таков, в частности, французский За-кон об общем статусе чиновников от 19 октября 1946 г.

В этом Законе регулируется правовое положение лиц, кото¬рые назначены на постоянные должности, произведены в один из чинов иерархии госаппарата и принадлежат к центральной адми¬нистрации государства, находясь в зависимости от внешних служб центральной администрации или от публичных учреждений госу-дарства.

В число чиновников центральной администрации не включа¬ются чиновники (магистраты) судебного корпуса, военный персо¬нал, администрация центральных учреждений государства, име¬ющих "промышленный и торговый характер" (ст. 1). За чиновника¬ми признаются профсоюзные права, но всем им запрещается "приносящая доход частная практика независимо от ее характе¬ра..." (ст. 9). В Законе четко проводится мысль о том, что чинов¬нику запрещается самому или через третьих лиц иметь какие-либо "интересы, могущие по своей природе нанести ущерб его незави¬симости". Ответственность чиновника "за всякое нарушение при отправлении должности" может иметь дисциплинарный либо уго¬ловный характер. Вместе с тем чиновник имеет признаваемое За¬коном "право на защиту от угроз, оскорблений, нападок или кле¬веты". Личное дело, которое заводится на каждого чиновника, должно содержать все материалы, характеризующие его административный статус. В этих материалах не должно быть "никаких упоминаний о политических, философских или религиозных убеж¬дениях данного лица" (ст. 16)"

Вознаграждение чиновнику составляют жалованье, надбавки (семейным людям), квартирные деньги. Сюда же отнесены законом премии за результаты работы, а также разрешение на работу по совместительству (ст. 31).

Все вопросы, связанные с комплектованием персонала, атте¬стациями, повышением по службе, назначениями на должность, решаются специальными административными комиссиями, кото¬рые создаются на паритетных началах из представителей данной администрации (службы) и представителей персонала (самих чинов¬ников), избираемых тайным голосованием и по принципу пропор¬ционального представительства (ст. 21).

Все чиновники подлежат социальному страхованию, в частно¬сти страхованию на случай заболеваний, материнства, инвалидно¬сти, смерти. Размер пенсии за выслугу лет ''ни в коем случае не может быть ниже прожиточного минимума..."

Бюрократическое управление стало видимой чертой всех со¬временных обществ — демократических и недемократических (Дж. Уилсон, американский историк). В этой связи наряду с со¬знательно поддерживаемым чувством "высокой миссии" бюрокра тии встает проблема сдерживания бюрократической власти. Та кого рода деятельность начинается с момента изготовления пра вил найма и увольнения гражданских служащих. Но есть в на стоящее время и многие другие установления. Так, в" американском обиходе возникли правила и инструкции, которые такж следует отнести к разряду контрольных по отношению к бюрократической власти.

Закон о свободе информации предоставляет гражданам право знакомиться с делами архивов ведомств. Многие законы требуют тщательного учета всех расходов, в особенности в денежном вы¬ражении. Законы и установления обязывают агентства по найму обеспечивать равные возможности меньшинствам и женщинам. До начала строительства определенных крупных объектов должны быть обобщены материалы, связанные с охраной окружающей среды (Уилсон Дж. Американское правительство. М., 1995. С. 378). Особую проблему создает широкое распространение корруп¬ции на всех этажах бюрократической иерархии, включая выборных глав государства и одновременно руководителей министерств и ведомств. Это настолько распространенное явление, что трудно отыскать страну или государство, гд'е этот порок числится в раз¬ряде изжитых.

Помимо законодательных приемов борьбы с коррупцией от¬дельные страны пошли по пути создания своеобразных этических кодексов для государственных служащих. Некоторые из них при¬бегают к богатому опыту прошлых исторических эпох (в Китае), другие вносят уточнения и добавления в этические требования современного происхождения (США).