Министерство науки и образования Российской Федерации

Федеральное Государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Владимирский государственный университет

имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых»

(ВлГУ)

Кафедра «Теория и история государства и права»

Калашникова Екатерина Васильевна

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему:

«Становление и перспективы развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе»

Выполнена студентом V курса

очной формы обучения

юридического института

Научный руководитель:

д.ю.н. Борисова И. Д.

Владимир 2013

Содержание

Стр.

Введение 3

Глава 1. Становление института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе 8

§1. Исторические корни института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе 8

§2. Становление и развитие института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе 17

Глава 2. Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе 27

§1. Статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе 27

§2. Компетенция полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе 28

§3. Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в системе органов государственной власти и управления РФ 39

Глава 3. Возможные пути реформирования института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе 47

Заключение. 59

Библиографический список. 68

ВВЕДЕНИЕ.

Актуальность темы исследования. Прошло уже более десяти лет после создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Ситуация, которая вызвала необходимость возникновения данного института, заметно изменилась. На сегодняшний день рассматриваемый институт существует и функционирует в стабильных взаимоотношениях центра и субъектов федерации, выстроенной вертикали органов государственной, достаточно высокого уровня доверия к Президенту РФ.¹

Согласно точки зрения, указанной в научной литературе, «институт полномочных представителей во взаимодействии с иными органами государственной власти выполнил свое основное изначальное предназначение: не допустил развала страны, привел законодательство субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ, обеспечил реальную централизацию государственной власти и управления. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является важным механизмом эффективного управления страной, отвечающим историческим традициям и специфики российского государства»².

Но, необходимо отметить, что правовой статус института достаточно противоречив, так как он, выступая элементом механизма реализации власти Президента РФ, не определен Конституцией Российской Федерации, где также не предусмотрено и наличие самих федеральных округов.

Одно только это обстоятельство требует тщательного изучения исторического и государственно-правового опыта создания и функционирования института полномочных представителей, оценки его целесообразности сохранения (развития) с учетом достигнутых результатов. А также при необходимости - разработки конкретных научно-обоснованных рекомендаций и предложений, включая внесение соответствующих изменений и дополнений в законодательство.

Таким образом, актуальность обусловлена следующими обстоятельствами:

- во-первых, вопросы совершенствования правовых основ института полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе представляют как практический, так и теоретический интерес;

- во-вторых, с момента создания института существенно изменились полномочия представителей главы государства, их правовой статус, кадровый состав, соответственно и их политическая роль, что требует научного осмысления и объективных оценок;

- в-третьих, со времени появления института полномочных представителей Президента России, накоплен значительный опыт работы, в связи с чем назрела необходимость его изучения и обобщения, устранении выявленных недостатков, определении перспектив дальнейшего развития в условиях реформирования политической системы России.

Степень научной разработанности темы. Вопросы становления и развития института полномочного представителя главы государства затрагивались многими учеными, в том числе в трудах К. С. Вельского, М.Ф. Владимирского-Буданова Л.М. Лысенко, С.Ф. Платонова, А.Ю. Федорова и многих других.

Анализ практической деятельности полномочных представителей Президента РФ, а также ряд интересных суждений и выводов, касающихся перспектив развития этого института содержится в публикациях П.М. Кандалова, И.В. Сысковой, К.С. Бельского, О.Н. Бирина, К.В. Черкасова, а также ряда других ученых

Непосредственно рассмотрением деятельности полномочных представителей занимались Г.О. Матюшкин, М.И. Вильчек, A.B. Семенов, К.В. Черкасов и другие.

Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания, обеспечивающий научный подход к изучению явлений общественной жизни.

При проведении исследования использовались такие методы познания, как:

1. всеобщие (метод материалистической диалектики - институт полномочного представителя рассматривается в контексте своего исторического развития, взаимоотношении с иными общественными явлениями);

2. общенаучные (методы анализа и синтеза, структурно-функциональный метод – изучая задачи, функции, права полномочного представителя);

3. частнонаучные:

— историко-правовой (при изучении законодательной эволюции института полномочного представителя);

— сравнительно-правовой (изучение и анализ законодательства России о полномочный представителях);

— формально-логический (уделяя внимание выяснению важных черт правового статуса полномочного представителя; при толковании понятий и терминов, используемых для изложения нормы, регламентирующей деятельность института полномочных представителей).

Теоретическую основу работы составили достижения науки конституционного права, которые имеют существенное значение для настоящего исследования (например, Р.В. Енгибарян «Конституционное развитие в современном мир»; A.B. Зуйков «Администрация Президента Российской Федерации: вчера, сегодня, завтра»). В работе были использованы результаты исследований в области политологии (например, М. П. Петров «Повышение ответственности вертикали публичной власти в современной России»), теории государства и права (например, О. Ю. Винниченко «Местное самоуправление в контексте самобытности российской государственности»), рассмотрены работы, в том числе диссертации и монографии отечественных и зарубежных ученых, энциклопедические и хрестоматийные издания (например, И.Н. Барциц «Реформа государственного управления в России: правовой аспект», К.В. Черкасов «Контроль как основное направление деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»).

Нормативную основу дипломной работы составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и Президента РФ, законодательство Российской империи и СССР.

Объектом дипломной работы являются общественные (государственно - правовые) отношения, составляющие сущность и содержание института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в конституционном праве Российской Федерации.

Предмет включает в себя законодательство Российской Федерации, касающееся института полномочного представителя главы государства, а также сложившуюся практику его деятельности, официальные данные, касающиеся деятельности полномочного представителя и достижения доктрины, научные публикации по исследуемым вопросам.

Цель данной работы:

— выявить этапы становления института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в конституционном праве Российской Федерации, а также его перспективные пути развития.

Задачи дипломной работы:

— указать исторические корни института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;

— дать периодизацию становления и развития института полномочного представителя;

— выявить характерные черты статуса полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;

— проанализировать компетенцию полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;

— аргументировать правовые позиции на место и роль полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в системе органов государственной власти и управления РФ;

— выявить возможные пути реформирования института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Становление института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе – закономерный процесс, связанный с особенностями исторического развития российского государства.

2. Выявлена законность создания института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в том числе и создание федеральных округов.

3. Предложено понятие федерального округа (а именно, созданная на основании указа Президента РФ и по аналогии с военными округами и экономическим районами, система административно-территориального управления, не являющаяся субъектом или иной конституционной частью административно-территориального деления РФ, во главе которой поставлены специально назначенные должностные лица - полномочные представители Президента РФ, не подчиняющиеся органам власти субъектов РФ и не дублирующие их полномочия).

4. Правовой статус государственного служащего — сложный комплексный институт. Указана необходимость внесения дополнений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральных округах от 13 мая 2000 года, касающихся уточнения задач и функций полномочных представителей, в целях исключения несоответствия функций полномочного представителя, предусмотренных в вышеуказанном Положении, и реальной деятельности, которую полномочные представители выполняют (в частности в правоохранительной деятельности, как важного элемента общегосударственного механизма противодействия коррупции).

5. В системе органов государственной власти и управления РФ полномочные представители Президента РФ в федеральных округах занимают место в качестве органов общей компетенции (вспомогательных структур), целью создания и деятельности которых является обеспечение практической реализации основных задач и функций Президента РФ на территориях федеральных округов.

6. Необходимость принятия Федерального закона РФ «О федеральных округах в Российской Федерации», а также Федерального закона РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

7. Показаны возможные пути реформирования института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе (либо значительно укрепится; либо будет ликвидирован за ненадобностью; либо, по мере приобретения новых функций и задач будет преобразован в качественно новый институт государственной власти в РФ). Обоснована важность сохранения института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, как незаменимого элемента обеспечения власти главы государства.

Глава 1. Становление института полномочного представителя Президента рф в федеральном округе.

1.1. Исторические корни института полномочного представителя Президента рф в федеральном округе.

В истории России институт представительства высшего должностного лица государства на местах был актуальным всегда. Это объясняется особенностями нашей страны (достаточно обширная территория и многонациональный состав населения).

Эти особенности обусловливали наличие противоречий между действиями представителей государственной власти РФ и ее субъектов. С одной стороны, центральная государственная власть не владела объективной информацией о состоянии регионов и, следовательно, зачастую отдавала распоряжения без учета реальной обстановки, сложившейся в той или иной административно-территориальной единице, с другой стороны, региональные чиновники, находясь на значительном удалении от центральной власти, по сути, становились самостоятельными субъектами управления и осуществляли управленческие функции по собственному усмотрению, нередко приобретавшему характер деспотии и произвола.¹

России, чтобы преодолеть все указанные противоречия, объективно требовалась рациональная модель государственного устройства, обеспечивающая необходимое для каждого исторического периода сочетание общегосударственных и региональных интересов, четкий контроль на местах и оперативное вмешательство при возникновении внешних и внутренних угроз.

Следует заметить, что уже в XVII в. русские цари правили самым большим государством того времени - в 1600 г. Россия равнялась по площади всей остальной Европе.² Естественно, что российский царь не мог непосредственно управлять каждой из своих вотчин, и ему объективно был необходим институт полномочных представителей на местах как незаменимый элемент управления страной.

На протяжении многих веков русские цари, императоры, генеральные секретари и президенты апробировали различные формы своего представительства в регионах, направляя туда высших чиновников, называя их посадниками, воеводами, волостелями, губернаторами, генерал-губернаторами, наместниками, земскими начальниками, губернскими комиссарами, полномочными представителями.

В историческом аспекте институт представительства Главы государства Российского на местах, можно подразделить на три условных периода:

1. дореволюционный (XV в. — 1917 г.) (в рамках которого происходило формирование системы: император - генерал-губернатор - губернатор);¹

2. советский (1917 г. - 1991 г.г.), основной чертой которого является слияние партийной и государственной власти;

3. современный период (1991г. — н.в.), включающий введение института представителей Президента РФ во всех субъектах РФ, а, с 2000 г. - института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.²

Согласно мнению многих авторов, прообразом нынешних полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является институт генерал-губернаторов, существовавший в России в XVIII — XIX веках, а аналогией нынешним федеральным округам РФ - генерал-губернаторства Российской Империи³.

Достаточно длительное время для контроля центра над регионами создавался так называемый институт "кормленщиков" - наместников и волостелей, которые вместе со своим аппаратом жили за счет средств, собираемых с подчиненной им территории, осуществляя там хозяйственно-административную, фискальную и судебную ("губную") деятельность.⁴

Царь Иоанн Грозный, опираясь на своих полномочных представителей на местах — воевод и наместников, выстроил за время своего правления четкую и достаточно эффективную систему территориального управления, непосредственно подчинив себе, в том числе выборных руководителей местного самоуправления, которые, тем не менее, имели собственные полномочия и возможности.¹ При этом сочетание централизованного управления государством и местное самоуправление, практически всегда в России предполагало доминирование центральных интересов над местными.²

После периода так называемой смуты царь Михаил Федорович ввел воеводства повсеместно, как инструмент централизации государственной власти, более эффективного и оперативного воздействия на местное управление.³

В XVII веке процесс усиления влияния центра в лице его уполномоченного должностного лица — воеводы на все сферы местного управления продолжился. В основу территориального деления государства были положены военные и оборонные потребности страны - "разряды" - административно- территориальные и военные округа, включали в себя несколько уездов, определявших границы и пределы компетенции местных властей.⁴ Между разрядами и царем с боярской Думой появилось промежуточное звено — территориальные контрольно-управленческие структуры (разрядные «приказы»). Органы местного самоуправления были подчинены воеводам.⁵

К концу XVII века государственный аппарат в России в целом обеспечил укрепление самодержавной монархии, но громоздкость, недостаточная определенность функций различных приказов, неразвитость института местного самоуправления мешали развитию Российского государства.⁶

Коренное реформирование аппарата управления и территориального устройства государства осуществил император Петр I, установив своим Ука­зом от 18 декабря 1708 года «в Велико-Российском государстве для всена­родной пользы ... восемь губерний»⁷ и расписав к ним города.

Во главе новых территориальных единиц Петр I ставил губернаторов. Две губернии (Ингерманландская (с 1710 г. — Санкт-Петербургская) и Азовская) - получили в качестве начальника генерал- губернатора.¹

Произвол губернаторов и сложность структуры системы территориальной власти в Петровскую эпоху усугублялись отсутствием четкого разграничения функций должностных лиц. Разные схемы управления регионами в мирное и военное время при сохранении соответствующих институтов управления (губернаторские учреждения и аппарат воеводы) приводили к пересечению и дублированию их отдельных полномочий.²

Екатерина II, преемница и продолжательница идей Петра Великого, стремясь укрепить свою власть на местах, разделила органы власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные; усилила роль выборных представителей от дворянства в местном управлении. Главной задачей реформы управления территориями стало обеспечение согласованности действий всех ветвей власти государства в решении важных общегосударственных задач - создание единой системы управления территориями, обеспечение внутренней безопасности, реализация фискальной политики и др. Важно, что Екатерина II имела своей целью создать сильную и относительно самостоятельную региональную власть, контролируя местное управление территориями помимо губернской администрации дополнительно через наместников Императрицы в лице генерал-губернаторов.³ Таким образом, наместники (генерал-губернаторы) сохранили свою роль постоянных полномочных представителей главы государства на местах. И эта важная особенность управления Россией сохранилась и в дальнейшем.

7 ноября 1775 года впервые в русском законодательстве появился унифицированный единый акт, подробно регламентирующий систему местных органов управления и суда, порядок их формирования и компетенцию - «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи». Основной фигурой местной администрации этого периода являлся губернатор (высшее должностное лицо губернии, глава исполнительной и представительной власти, который, однако, не мог вмешаться в процесс судопроизводства, но имел право приостанавливать судебное решение).¹

Важно подчеркнуть, что в каждой губернии одновременно имелся и генерал-губернатор или наместник, целью деятельности которого являлась координация системы управления, обеспечение эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установление действенного контроля над ними. Тем самым, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформился и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью².

Исходя из изложенного, на генерал-губернатора были возложены обязанности попечения об исполнении закона, а не административного руководства губерниями. Именно в этом, на наш взгляд, состояло предназначение данного должностного лица как наместника (представителя) верховной власти — Императора России.

Губернская реформа 1775 г, устанавливала систему управления империей с введением механизмов представительства императорской власти на территориальном уровне. Генерал-губернаторы стали своеобразным продолжением личной власти императрицы.

Император Павел I в 1797 г. упразднил большинство генерал-губернаторов в центральной части империи. И хотя деятельность генерал-губернаторов не всегда была эффективной, по мнению ряда исследователей, с их упразднением «губернские учреждения остались вообще без какого-либо надзора»,³ что отрицательно сказалось на системе местного управления. Поэтому вскоре данный институт был восстановлен царем-реформатором Александром I.

Важно, что при Императоре Александре I произошло некоторое изменение институционального статуса генерал-губернаторов - софизм отделения власти управления от власти надзора ушел в прошлое, а генерал-губернаторы стали открыто называться полномочными представителями Императора.

В 1830-1850-х г.г. генерал-губернаторства в Центральных регионах в основном упразднены. Николаем I в 1853 г. была подписана «Инструкция генерал-губернаторам», закрепившая порядок назначения генерал-губернатора и его полномочия. И эта инструкция действовала в Российской империи вплоть до октября 1917г. Характерно, что если в начале XIX века в Российской империи было три генерал-губернаторства, в середине века - уже 10 генерал-губернаторств и 2 наместничества.¹

5 апреля 1879 года после очередного покушения на Александра II, опубликован Указ о введении «временных генерал-губернаторств», в соответствии с которым генерал-губернаторы были наделены исключительными полномочиями. Территория России была разделена на шесть генерал-губернаторств, во главе каждой из которых был поставлен боевой генерал. Указ четко развел функции губернаторов и генерал-губернаторов, оставив за последними преимущественно вопросы обеспечения внутренней безопасности в регионах, связанной с противодействием революционным организациям, борьбой с терроризмом, организацией подавления стихийных выступлений крестьян и рабочих, реализацией режима чрезвычайного положения.²

Таким образом, фактически впервые было специально подчеркнуто, что институт генерал-губернаторства главным образом призван обеспечить так называемое «кризисное» управление, являясь самым доверенным звеном главы государства.

Таким образом, на рассмотренном историческом этапе Глава российского государства, заботясь о сохранении целостности государства, стремился к выстраиванию действенной «вертикали власти», созданию гибкой системы взаимоотношений с местными элитами, обеспечению эффективного контроля за положением дел на местах, ограничению коррупции и произвола чиновников. Эти задачи сохранили свою актуальность до настоящего времени.

Смена монархической формы государственного устройства и переход к построению советского социалистического государства ознаменовали собой начало второго, советского периода в развитии института представительства Главы Российского государства на местах.

Генерал-губернаторства просуществовали до февральской революции 1917 г., затем все они (кроме Финляндского, упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой советской властью, которая создала собственный орган политического надзора в лице комиссаров Временного правительства, а после октябрьского переворота - большевистских комиссаров¹.

Для обеспечения проведения решений центральных органов советской власти в жизнь на места направлялись специально уполномоченные комиссары, сотрудники ВЧК и других органов, которые действовали согласно выданным им мандатам, не всегда опираясь в своих действиях на законы, которых, как правило, просто не было. Главной идеей большевиков в концепции территориального строительства становится формирование корпуса политических комиссаров как основных носителей и распространителей коммунистической идеологии в регионах. И, именно комиссары с 1917 г. стали полномочными представителями Центра, обеспечивая приведение в жизнь его политики на местах.²

Конституция РСФСР 1918 года, закрепила сложившуюся систему органов власти и управления. Высшим представительным органом РСФСР по Конституции 1918 г. являлся Всероссийский съезд Советов, обладавший всей полнотой власти в республике, а в период между съездами высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР - Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК), который формировал правительство (СНК и народные комиссариаты).³

Структура местных органов власти и управления включала губернские, уездные и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, исполнительные комитеты, отделы Советов и исполкомов и составляла единую систему органов власти, призванную проводить в жизнь акты высших органов власти, разрешать вопросы, имеющие значение для данной территории.⁴

С образованием Советского союзного государства (СССР) в 1922 г. вертикаль государственного власти была поделена на три уровня: союзный, союзно-республиканский и республиканский.

Согласно Конституции СССР 1924 г. высшим органом власти являлся Съезд Советов СССР (гл.2), состоящий из представителей городских советов и советов городских поселений, в период между Съездами Советов - Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР (гл.4), состоящий из Союзного Совета и Совета Национальностей. В перерывах между сессиями ЦИК СССР, высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти являлся его Президиум. Высшим органом государственного управления был Совет Народных Комиссаров СССР (гл.6). Органами отраслевого управления в Союзе, как и в республиках - народные комиссариаты: общесоюзные, объединенные и республиканские.

На местах имелись т.н. Рабоче-крестьянские инспекции, главной функцией которых стало совершенствование государственного аппарата и повышение эффективности управления в регионах. Для обеспечения контроля исполнения принимаемых решений Рабоче-крестьянская инспекция (контрольный орган) и Центральная Контрольная Комиссия Коммунистической партии были объединены, что соединило в единое целое партийный и государственный контрольные аппараты.¹

Таким образом, уже с первых этапов становления и развития СССР коммунистическая партия играла ведущую роль в управлении государством, став, в лице соответствующих партийных органов, главным контролером и проводником политики и интересов центральной власти на местах.

Согласно Конституции СССР 1936 г.² высший и единственный законодательный орган власти — Верховный Совет СССР получил права, которые ранее имели только Всесоюзные съезды Советов и ЦИК Союза. Президиум Верховного Совета, работающий в перерывах между сессиями не являлся, однако, законодательным органом. Правительством СССР, попрежнему, оставался Совет Народных Комиссаров, ответственный перед Верховным Советом, а в период между сессиями Совета — перед его Президиумом.

В Конституции 1936 года впервые было закреплено руководящее положение Коммунистической партии, а главным направлением развития политической системы стало усиление роли партийного аппарата и сосредоточение в его руках реальной власти.¹

Функционировавшая на местах параллельная система территориальных партийных органов по-прежнему дублировала государственные органы власти. Первым лицом в каждой административной территориальной единице «де факто» был первый секретарь соответствующего партийного комитета. Глава местного органа государственной власти являлся лишь вторым по значимости руководителем. В состав парткомов входили руководители важнейших местных хозяйств, административно-политических учреждений (ГПУ, милиции, прокуратуры, профсоюзов), что позволяло им корректировать решение любых задач на подведомственных территориях. Важнейшие политические и управленческие решения вначале принимались в партийном порядке и только затем оформлялись в виде актов органов государственной власти.²

Это обстоятельство подтверждает наш вывод о том, что, в СССР функцию политического посредника между руководством страны и регионами, роль стержня вертикали власти осуществляли областные (республиканские) комитеты партии во главе с первыми секретарями, которые осуществляли тот самый политический надзор на местах, вменяемый в обязанность государевым наместникам (генерал-губернаторам) в Российской Империи. Однако, если в дореволюционной России институт наместничества (генерал- губернаторства) преимущественно вводился на окраинных или «мятежных» (потенциально опасных для целостности государства) территориях, в советский период партийный надзор на местах имел повсеместный характер.

Еще в 1920-х гг. определилась тенденция «линейной» связи, ведомственной вертикальной подчиненности органов государственной власти партаппаратам; изначально имел место приоритет центральной власти над местной, что определяло специфику советского управления: единство, централизм управления по вертикали, при значимой личностной и идеологической составляющей. Причем эти особенности в значительной степени корреспондируются с принципами управления Российской империи.¹

Как известно, должность Президента СССР в качестве главы государства впервые была введена 15 марта 1990 г. Съездом народных депутатов, внесшим соответствующие поправки в Конституцию СССР. Однако, уже 25 декабря 1991 г. она была упразднена одновременно с отставкой первого и последнего Президента СССР М. С. Горбачёва, короткий период правления которого характеризовался острым кризисом национально-государственного устройства СССР. Властно-административный инструментарий бывшего СССР оказался ослабленным и недееспособным.²

Изложенное, на наш взгляд, свидетельствует о том, что сложившийся в советский период механизм согласования интересов центра и территорий, замыкавшийся на партийных структурах, дал сбой, хотя по оценкам многих исследователей в целом аппарат государственного территориального управления в Советском Союзе представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно эффективный механизм.³