15. Административно-правовой статус гражданина

Административно-правовой статус гражданина включает в себя четыре разновеликих элемента.

Первый и самый большой объем прав и обязанностей представляет собой правовой статус личности, человека как субъекта административного права. В Российском государстве правовое регулирование положения личности, человека должно занимать центральное, приоритетное место, ибо здесь выражается идея о том, что право и государство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждой личности, каждому человеку. Именно эта мысль выражена в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».

Сформулированный в ст. 2 Конституции РФ характер взаимоотношений личности и государства является общепризнанным для большинства стран и народов мира, что нашло свое закрепление в важнейших актах международного права, принятых Организацией Объединенных Наций и Европейскими организациями*.

Российское государство, следуя по пути признания общедемократических начал развития общества и международных актов в этой области, в 1991 г. приняло Декларацию прав и свобод человека и гражданина, которая вошла в ныне действующую Конституцию РФ.

Согласно Конституции РФ и основанному на ней законодательству личность, человек, независимо от его служебного, общественного или имущественного положения, национальности, вероисповедания и т.д., является в Российской Федерации субъектом права всех его отраслей, для чего основы правового статуса личности закреплены в Конституции РФ, причем в данном статусе личности важное место занимают и нормы административного права.

Конституция РФ признает естественную природу прав и свобод человека, они неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17).

Среди провозглашенных в Конституции РФ основных прав и свобод, составляющих правовой статус личности и находящихся в той или иной мере в сфере административно-правового регулирования, можно назвать, например, право на жизнь (ст. 20), на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23).

Провозглашая права личности, Конституция РФ определяет для личности и определенные обязанности, например, платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), не заниматься экономической деятельностью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34).

Вместе с тем Конституция РФ устанавливает в исключительных случаях возможность ограничения прав личности только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). Причем правовые нормы, ограничивающие права личности, обычно носят административно-правовой характер. Например, право на неприкосновенность жилища может быть ограничено сотрудниками милиции при наличии оснований, предусмотренных соответствующими административно-правовыми нормами, в частности при розыске преступника, если в квартире или доме совершается преступление или нарушение общественного порядка, угрожающего жизни или здоровью людей, при пожаре и в других случаях.

Вторая составная часть административно-правового статуса представляет собой статус гражданина РФ. Как субъект административного права, каждый гражданин имеет свой гражданский правовой статус.

Структура административно-правового статуса гражданина включает: 1) правовой статус личности, о чем речь шла выше; 2) его права и обязанности, вытекающие из факта гражданства.

Нормы административного права, определяющие административно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязанности в государственной и общественной деятельности. Это нормы об участии в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), право на объединение (ч. 1 ст. 30), право мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ч. 2 ст. 59) и др. Далее, это нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-трудовой деятельности, например, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37), право частной собственности, в том числе на землю (ч. 1 ст. 35, ч. 1 ст. 36), и др. Наконец, нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, например, право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии, имени, отчества и др.

Когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражданина, к ним добавляется третий элемент административно-правового статуса – социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной профессиональной трудовой деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д. Личности и гражданину для этого необходимы новые, дополнительные права и обязанности, т.е. сверх правового статуса личности и гражданина. В сфере общественно-трудовой деятельности насчитываются тысячи профессий и специальностей, и каждая из них имеет свой правовой статус, установленный в основном нормами трудового и административного права.

И здесь в качестве социального элемента административно-правового статуса гражданина можно выделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера и т.д.

Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина можно назвать статусом, включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей. Это, например, любители-охотники, любители-водители, в том числе судоводители, спортсмены-непрофессионалы, туристы, коллекционеры и т.д. Все они получают официальный документ для занятия избранным делом, причем для каждого особого статуса субъекта установлен определенный круг прав и обязанностей.

Итак, общий административно-правовой статус гражданина можно образно представить в виде «матрешки», когда в статус человека (личности) входит статус гражданина, в него – социальный, а затем и самый маленький по объему прав и обязанностей – особый статус. Тем не менее, необходимо подчеркнуть, что это единый статус, единый правовой комплекс прав, свобод и обязанностей гражданина Российской Федерации.

Определенными особенностями характеризуется административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

С определенными изъятиями на территории Российской Федерации они пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и граждане России, если иное не оговорено законом.

Изъятия из этого общего положения: 1) они не могут избирать и быть избранными в государственные органы власти и органы местного самоуправления, 2) не несут обязанностей по военной службе, 3) не могут занимать служебные должности, если это предусмотрено соответствующим правовым актом, 4) им не могут быть проданы земельные участки, 5) они не могут заниматься предпринимательской или любой другой деятельностью, связанной с обороной страны и государственной безопасностью, пользованием информацией, составляющей государственную тайну, 6) исключительно к ним может быть применена и такая мера административной ответственности, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (ст. 321 КоАП).

16. Правовое положение иностранных граждан на территории РФ регулируется российским законодательством, а также международными договорами. Законы РФ распространяются на всех лиц, находящихся на ее территории. Все иностранные граждане во время их пребывания в РФ в той или иной степени вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти в различных сферах.

Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только устанавливает правоспособность, определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения лица. Согласно Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ (кроме случаев, установленных зако­ном) и подлежат административной ответственности на общих основаниях. Правовое положение иностранных граждан регламентируется Кон­ституцией законами России, международными договорами, правилами пребывания иностранных граждан на территории РФ и транзитного проезда иностранных граждан через территорию РФ.

Законодательство различает иностранных граждан, постоянно проживающих и временно пребывающих на территории Российской Федера­ции, а также проезжающих через территорию Российской Федерации транзитом, связывая с этим определенные правовые последствия. РФ предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации, если они имеют разрешение и вид на жительство, выданное органами внутренних дел, - постоянно проживающие. Иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации на иных законных основаниях, - временно пребывающие. Постоянно проживающие иностранные граждане имеют больший объем прав, чем временно пребывающие.

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами: на обжалование незаконных действии (решений) органов государственной вла­сти, их должностных лиц; на свободу и личную неприкосновенность; на неприкосновенность жилища; на свободный труд; на медицинскую помощь; на образование и т.д.

Правосубъектность лиц, находящихся на территории Российской Фе­дерации и не являющихся ее гражданами, характеризуется особенностями, которые представляют собой ряд ограничений их прав и обязанностей, предусмотренных законодательством:

≈ не могут быть государственными служащими;

≈ не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

≈ на них не распространяется воинская обязанность;

≈ только к ним применяется наказание - выдворение;

≈ могут въезжать на территорию России при наличии разрешения;

≈ проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных документов;

≈ могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства и др.

Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только устанавливает правоспособность, определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения лица.

Юридические гарантии закреплены в законах и подзаконных актах. Они содержат меры по защите принадлежащих иностранному гражданину личных, имущественных, семейных и иных прав, право обратиться в суд и иные государственные органы и найти там необходимую защиту своих субъективных прав, а также восстановить их в случае нарушения.

Юридические гарантии включают и ответственность иностранных граждан за нарушения предоставленных им прав и обязанностей. Находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами Российской Федерации. Являясь субъектами права, иностранные граждане обычно подлежат ответственности (например, административной) на тех же основаниях, что и российские граждане, за исключением лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетом.

В силу принципа государственного суверенитета каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно. Вопросы об ответственности за административные право­нарушения, совершенные на территории Российской Федерации иностранными гражданами, которые согласно действующим законам и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации, разрешаются дипломатическим путем.

17. Анализ административной правосубъектности различных участников общественных отношений, складывающихся в сфере реализации исполнительной власти, с должной обоснованностью начинается с ознакомления с особенностями административно-правового статуса гражданина. Для этого имеются прочные конституционные основания. Так, ст. 2 Конституции Российской Федерации гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».

Соответственно все звенья системы исполнительной власти призваны обеспечивать имеющимися в их распоряжении средствами непреклонное проведение в жизнь этого конституционного принципа. Мало того, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов в процессе реализации исполнительной власти (ст. 18 Конституции РФ).

Гражданин России обладает всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод. Их подробный анализ отнесен к предмету конституционного права. Поэтому в курсе административного права главное внимание сосредоточивается на тех государственно-управленческих средствах, с помощью которых создаются условия, необходимые для реализации и защиты правового статуса личности. Совокупность такого рода средств и дает представление об особенностях ее административно-правового статуса.

Общий правовой статус граждан определяется Конституцией РФ, действующим российским законодательством. Это, например, Закон «О гражданстве РСФСР» от 28 ноября 1991 г.; Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г.; Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.; Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г.; Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 9 января 1996 г.; Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г. с изменениями от 18 ноября 1998 г.; Закон «О подоходном налоге с физических лиц» с изменениями, последние из которых были приняты 31 декабря 1997 г., и др. Отдельные стороны этого статуса регламентируются также указами Президента Российской Федерации. Так, 18 октября 1996 г. им было утверждено Положение о Комиссии по правам человека при Президенте РФ.

Логично предположить, что одно лишь провозглашение комплекса демократических прав и свобод личности, а также их обязанностей еще не решает полностью проблему правового статуса гражданина. В повседневной жизни этот статус нуждается в практической реализации, а также и к реальных его гарантиях.

В этой связи неизбежна постановка вопроса о роли исполнительной власти в обеспечении реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан. И для этого имеются все необходимые основания.

Прежде всего с учетом назначения исполнительной власти очевидно, что сфера государственного управления представляет собой широчайшее поле именно для реализации прав и свобод человека, закрепленных действующим законодательством. Ведь основная функция исполнительной власти – исполнение, т.е. проведение в жизнь требований законов.

Далее, механизм исполнительной власти – наиболее многочисленная и разветвленная часть государственного аппарата, действующая повседневно и на самых различных участках общественной жизни. В силу этого именно между соответствующими органами исполнительной власти (должностными лицами) и гражданами складывается множество конкретных административно-правовых отношений, предметом которых часто служит реализация субъективных прав граждан.

Еще один важный момент. Субъекты исполнительной власти регулируют деятельность государственных и негосударственных предприятий и учреждений, в составе которых работают миллионы людей. Именно на этих предприятиях и в учреждениях реализуются предоставленные гражданам субъективные права в области труда, образования, здравоохранения, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания, культуры и т.п.

Наконец, в механизм исполнительной власти включаются специальные правоохранительные органы, одной из центральных задач которых является как контроль за обеспечением конституционных прав и свобод граждан, так и осуществление мер по их защите.

Все это свидетельствует о том, что обеспечение тех или иных прав и свобод граждан в значительной, если не в основной, мере осуществляется в сфере государственного управления. И это действительно так. Например, для того чтобы получить работу, т.е. реализовать свое право на труд, гражданин должен обратиться к администрации предприятия, учреждения, а зачисление на работу или службу оформляется приказом администрации, т.е. управленческим актом. Получение гражданином пенсии также предполагает необходимость его обращения в соответствующие исполнительные органы, правомочные назначать пенсии, и т.п.

Механизм реализации конституционных прав граждан, таким образом, слагается, как правило, из двух обязательных стадий:

а) волеизъявления гражданина;

б) официальной реакции на это волеизъявление со стороны полномочного исполнительного органа (должностного лица).

Последней стадии принадлежит решающая роль, так как данный орган правомочен решить возникший по инициативе гражданина вопрос в одностороннем юридически властном порядке.

Конечно, нельзя представлять дело таким образом, что субъектам исполнительной власти принадлежит исключительная роль в реализации конституционных прав и свобод граждан. Другие звенья государственно-властного механизма (например, субъекты судебной власти), а также и общественные объединения активно участвуют в этом процессе. Тем не менее именно в руках исполнительных органов непосредственно сосредоточены рычаги организационно-правового характера, необходимые для этого.

Если в конституционных нормах общий статус гражданина получает свое политико-юридическое выражение, то административно-правовые нормы закрепляют их конкретно-юридический статус подобно тому, как нормы иных отраслей права оформляют статус личности, например, в гражданско-правовых, трудовых и иных отношениях. Так происходит- конкретизация общего правового статуса, находящая свое выражение, в частности, в административно-правовом статусе гражданина. Последний складывается из совокупности конституционных прав и свобод, а также иных прав, предоставляемых гражданам в сфере государственного управления законами и подзаконными актами и гарантирован­ных ими.

Таким образом, во-первых, в сфере действия административно-правовых норм получают свою конкретизацию и детализацию кон­ституционные права и свободы граждан и, во-вторых, эти нормы создают систему их наиболее ощутимых и повседневных гарантий.

Общая характеристика административной правосубъектности граждан была дана в гл. 1 настоящего учебника. Напомним лишь то, что под такого рода правосубъектностью понимается признаваемая государством фактическая возможность гражданина быть субъектом конкретных административно-правовых отношений, иметь и практически реализовать субъективные обязанности и права административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание административной право- и дееспособности гражданина устанавливаются и изменяются при помощи норм административного права. При этом правоспособность не может быть отчуждаема или передаваема. Добровольный отказ от нее не имеет силы. Временное ее ограничение возможно лишь в случаях, преду­смотренных действующим законодательством (например, при совершении преступления или административного правонарушения).

Административная дееспособность граждан предполагает осуществление своими личными действиями возлагаемых на них ад­министративно-правовых обязанностей и приобретение прав в сфере государственного управления. Момент возникновения административной дееспособности граждан единообразно не определен (в пределах 16–18 лет). Возможно признание лица частично либо полностью недееспособным (душевная болезнь, слабоумие).

В административно-правовых отношениях граждане могут выступать в различной роли.

Такого рода правоотношения могут складываться в связи с:

а) реализацией гражданами принадлежащих им по закону субъективных прав;

б) выполнением возложенных на них законом обязанностей;

в) нарушениями исполнительными органами (должностными лицами) прав и законных интересов граждан;

г) нарушением гражданами их правовых обязанностей в сфере государственного управления.