§1.2 Правовые основы государственного регулирования занятости

Правовой основой законодательства о занятости является Конституция РФ, наделенная высшей юридической силой и имеющая прямое действие на всей территории страны. Среди статей Конституции РФ, имеющих прямое отношение к защите прав человека, определяющим образом влияющих на формирование законодательства о занятости населения, можно, в частности, назвать ее ст.2: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Согласно ст. 37 каждый гражданин имеет право на защиту от безработицы. Статьей 39 предусмотрено, что каждому гарантируется социальное обеспечение в случаях, установленных законом. В соответствии со ст. 45 гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина.

Основополагающим нормативным правовым актом в сфере занятости на национальном уровне является Закон РФ «О занятости населения в РФ» от 19 апреля 1991 года № 1032-1 (ред.от 22.08.04 с изм. от 31.12.05), который определяет правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения.11 Собрание законодательства РФ от 22.04.1996. №17. Ст.1915 Данный Закон лежит в основе деятельности органов и учреждений службы занятости. В нем дается понятие занятости, подходящей работы и общественных работ, закрепляется перечень категорий занятого населения, права граждан и гарантии государства в области занятости, определяется порядок и условия признания граждан безработными, основные направления государственной политики в области содействия занятости населения, предусматриваются способы организации занятости населения и участия работодателей в этом, а также социальные гарантии и компенсации.

Задачами законодательства Российской Федерации о занятости населения являются:

-обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на труд и защиту от безработицы;

-определение и разграничение компетенции по занятости между органами государственной власти и управления различных уровней;

-определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области обеспечения занятости граждан, а также правовое регулирование их отношений в данной сфере.

Исходя из этого федеральные законы о занятости населения, включая Закон о занятости, призваны:

- разграничивать компетенцию и ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в области обеспечения занятости населения;

-определять круг вопросов в области обеспечения занятости населения, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации;

- вводить общие установочные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Федерации, в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование занятости населения.

Субъекты Федерации в соответствии с федеральными законами принимают нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере занятости населения.

Физические и юридические лица, нарушившие законодательство Российской Федерации о занятости, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Учитывая особую важность и относительную самостоятельность части трудового права, регламентирующей отношения занятости граждан, Указом Президента РФ "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства" от 16 декабря 1993 г. в отдельный блок российского права выделено законодательство о трудоустройстве и занятости населения, состоящее из следующих составных частей:

- трудоустройство;

- занятость населения;

- службы занятости (биржи труда);

- безработные (статус, пособия, стаж работы);

- фонды содействия занятости.

Основным правовым актом, регламентирующим отношения занятости, является комментируемый Закон.

Большая роль в регулировании отношений занятости принадлежит Правительству РФ. Принимаемые им постановления конкретизируют положения федеральных законов, раскрывают их содержание; создают организационные и иные условия для работы органов службы занятости, других государственных органов, обеспечивающих соблюдение прав граждан в области занятости и социального обеспечения. К таким актам Правительства РФ относятся постановления: "Об утверждении Положения об организации общественных работ", "Об утверждении Порядка регистрации безработных граждан" и ряд других актов, содержание которых раскрывается в настоящей работе.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения занятости, принимаются в пределах их компетенции различными министерствами и ведомствами, в основном Министерством здравоохранения и социального развития РФ (раньше эту функцию выполнял Минтруд РФ).

Как отмечает О.В.Смирнов, нормы по обеспечению занятости могут содержаться не только в законодательстве, но и в социально-партнерских соглашениях и коллективных договорах.11 Трудовое право России / Под ред. О.В.Смирнова.- М.: Юрист. 1996.-С.141 В качестве примера можно привести Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2005-2007 годы, устанавливающее общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне и совместные действия Сторон по их реализации.11 Российская газета от 29.01.2005. №17 Стороны Соглашения в числе приоритетных целей ставят проведение в предстоящий период социально-экономической политики, обеспечивающей право работников на достойный труд, повышение качества жизни работников и их семей, резкое сокращение масштабов бедности на основе повышения эффективности отечественной экономики, увеличения валового внутреннего продукта.

Среди нормативных правовых актов, действующих в сфере занятости, больше всего нареканий связано с Законом РФ «О занятости населения в РФ». Причем многие практики настаивают не на внесении изменений и дополнений в действующий закон, а на принятии нового закона, объектом регулирования которого в первую очередь должна стать занятость, а не безработица. В связи с этим значительное внимание требуется уделить «…разработке и реализации мер, связанных с предупреждением и смягчением массовых высвобождений работников».22 Шадрин В. Безработица растет, ее структура изменяется … // «Человек и труд». 2002. №7. С.65 Это могут быть предупредительные консультации, широкое информирование о вакансиях, предоставление больших, чем сейчас возможностей для профессионального обучения. Кроме того, предполагается обеспечить доступ всех безработных к активным программам занятости, которые «… в обязательном порядке должны проходить процедуру сертификации».33 Там же. С.65 Наряду с этим в новом законе необходимо более четко прописать роль, права и обязанности, а также формы участия работодателей в решении задач в области занятости населения. Таким образом, этот закон должен, прежде всего, решать проблему защиты трудовых прав занятых граждан. Разговоры о его принятии ведутся уже очень давно, но до сих пор государство ограничивается «латанием правовых дыр».

В целях совершенствования законодательства о занятости представляется целесообразным разработка и принятие ФЗ «О квотировании рабочих мест для граждан, испытывающих трудности в поиске работы», в котором необходимо предусмотреть право органов исполнительной власти субъектов РФ определять условия, размеры квот, порядок их введения.

Немаловажное значение имеет и законодательное закрепление перечня и порядка предоставления учреждениями службы занятости платных услуг, за счет чего у них появилась бы возможность, например, увеличить объем расходов на активную политику занятости. Понятно, что при решении данных вопросов следует использовать комплексный подход, который даст гораздо больший эффект, нежели разрозненные действия.

Здесь же мы рассмотрим основные понятия, используемые законодателем в сфере занятости и трудоустройства. Так, в ст.1 Закона РФ «О занятости населения в РФ» раскрывается понятие занятости: это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству РФ и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход.¹⁴ В данном случае речь идет о занятости как правовой категории, но ее можно рассматривать и в других аспектах. Однако для начала необходимо обратить внимание на круг лиц, считающихся занятыми, закрепленный в ст.2 Закона РФ «О занятости населения в РФ».¹⁵ В него входят:

а) работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных работ;

б) зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей;

в) занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам;

г) выполняющие работы по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными предпринимателями, авторским договорам, а также являющиеся членами производственных кооперативов (артелей);

д) избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность;

е) проходящие военную службу, альтернативную гражданскую службу, а также службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;

ж) проходящие очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и других образовательных учреждениях, включая обучение по направлению федеральной государственной службы занятости населения;

з) временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой, призывом на военные сборы, привлечением к мероприятиям, связанным с подготовкой к военной службе (альтернативной гражданской службе), исполнением других государственных обязанностей или иными уважительными причинами;

и) являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций.

Как считает Л.А. Сыроватская, данный перечень «… с одной стороны, дает возможность гражданам свободно выбрать тот или иной вид трудовой деятельности, а с другой - определяет методом исключения категорию незанятых граждан, которым государство, в случае их обращения, должно оказывать поддержку».¹⁶

Важную роль на практике играет понятие безработного, так как Закон РФ «О занятости населения в РФ» предусматривает ряд дополнительных гарантий для безработных граждан при реализации ими права на труд, а именно:

- социальная поддержка;

- осуществление мер активной политики занятости населения, включая бесплатное получение услуг по профессиональной ориентации, психологической поддержке, профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации по направлению органов службы занятости;

- бесплатное медицинское освидетельствование при направлении органами службы занятости на профессиональное обучение;

- компенсация материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов службы занятости. ¹⁷

Следует заметить, что в Законе РФ «О занятости населения в РФ» отсутствует четкое правовое определение понятия «безработный». В ст.3 данного Закона говорится лишь об условиях и порядке признания граждан безработными. Что касается условий признания гражданина безработным, то их несколько:

1) трудоспособность;

2) отсутствие работы и заработка;

3) регистрация в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы;

4) поиск работы и готовность к ней приступить.

Трудоспособность граждан зависит от возраста и состояния здоровья. Так, в соответствии с п.3 ст.3 Закона РФ «О занятости населения в РФ» не могут быть признаны безработными граждане, не достигшие 16 лет, а также граждане, которым назначена трудовая пенсия по старости, в том числе досрочно. По состоянию здоровья полностью нетрудоспособными являются граждане, имеющие ограничение способности к трудовой деятельности III степени.

Рассматривая второе условие, нужно иметь в виду, что под работой в данном случае понимается работа, как с полным, так и неполным рабочим днем, в том числе временная, сезонная, а также все виды деятельности, в связи с которыми законодательство относит граждан к категории занятых. Поэтому не признаются безработными осужденные по решению суда к исправительным работам без лишения свободы, а также граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, даже если они длительное время не занимаются предпринимательской деятельностью и не получают дохода. Следует помнить, что для выполнения этого условия необходимо отсутствие не только работы, но и заработка.

Регистрация в органах службы занятости, причем именно в целях поиска подходящей работы, является формальным основанием для признания гражданина безработным. Получается, что если гражданин отвечает всем остальным условиям, но не зарегистрировался в службе занятости, то юридически безработным он не является.

Что касается последнего условия, то о желании найти работу и готовности к ней приступить в некоторой степени может свидетельствовать неявка без уважительных причин в течение 10 дней со дня регистрации в целях поиска подходящей работы в органы службы занятости для предложения подходящей работы, а также отказ в этот же период от двух вариантов подходящей работы.

На основе анализа условий признания граждан безработными О.В. Смирнов дает следующее понятие безработного: «…это гражданин, способный и желающий иметь соответствующий уровню его подготовки вознаграждаемый труд в обычных условиях, но не обеспеченный им, в связи с чем государство предусматривает для него систему специальных мер поддержки». ¹⁸

Немаловажное значение имеет и понятие подходящей работы: это работа, в том числе временного характера, которая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом уровня его профессиональной подготовки, условиям последнего места работы (за исключением оплачиваемых общественных работ), состоянию здоровья, транспортной доступности рабочего места.¹⁹ Проанализировав данное понятие, можно выделить ряд условий, необходимых для признания работы подходящей.

Во-первых, это профессиональная пригодность гражданина, которая подтверждается документами, удостоверяющими профессиональную квалификацию (документы о профессиональном образовании, записи в трудовой книжке); продолжительностью (опытом) работы по имеющейся профессии (специальности); уровнем квалификации (разряд, класс, категория).

Во-вторых, соответствие работы условиям последнего места работы, основным из которых является размер средней заработной платы. При подборе подходящей работы предлагаемый заработок должен быть не ниже среднего заработка гражданина, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы. Данное положение не распространяется на граждан, среднемесячный заработок которых превышал величину прожиточного минимума трудоспособного населения, установленного в соответствующем регионе. В этом случае подходящей не может считаться работа, если предлагаемый заработок ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения.

В-третьих, это состояние здоровья. Так, ч.1 ст. 213 ТК РФ предусматривает, что работники, занятые на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, связанных с движением транспорта, при поступлении на работу проходят обязательный медицинский осмотр для определения пригодности этих работников для выполнения поручаемой работы. ²⁰

Наконец, последнее условие - это транспортная доступность рабочего места. В настоящее время максимальная удаленность подходящей работы от места жительства безработного определяется органами службы занятости с учетом развития сети общественного транспорта в данной местности.

Здесь же нужно отметить, что для некоторых категорий граждан подходящей считается любая оплачиваемая работа, включая работу временного характера и общественные работы, требующая или не требующая предварительной подготовки. К ним, в частности, относятся граждане, впервые ищущие работу и не имеющие профессии; уволенные более одного раза в течение года, предшествующего началу безработицы, за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия; прекратившие в установленном порядке предпринимательскую деятельность; стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного перерыва, а также направленные органами службы занятости на обучение и отчисленные за виновные действия; отказавшиеся повысить квалификацию по имеющейся профессии, получить смежную профессию или пройти переподготовку после окончания первого периода выплаты пособия по безработице; состоящие на учете в органах службы занятости более 18 месяцев, а также более трех лет не работавшие; обратившиеся в службу занятости после окончания сезонных работ.

Работа не может считаться подходящей, если она связана с переменой места жительства без согласия гражданина; условия труда не соответствуют правилам и нормам по охране труда; предлагаемый заработок ниже среднего заработка гражданина, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы.

Понятие подходящей работы, по мнению некоторых практиков, нуждается в переработке применительно к такому условию, как соответствие предлагаемой работы условиям последнего места работы. Например, в службу занятости очень часто обращаются учителя, которые не хотят возвращаться в школу, готовы работать продавцами. Сотрудники не могут направить их на курсы, поскольку подходящей для них является работа учителя.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в Законе РФ «О занятости населения в РФ» дается достаточно четкое понятие занятости, с которым соглашаются практически все ученые, но в то же время отсутствует определение безработного. Последнее подменяется перечислением условий признания граждан безработными. Большинство ученых не уделяют должного внимания понятию безработного, хотя, как было отмечено выше, оно имеет большое практическое значение и поэтому, на наш взгляд, должно получить нормативное закрепление.

Таким образом, при разработке нового закона о занятости, либо изменений и дополнений в действующий закон особое внимание должно быть уделено понятийному аппарату, в частности, необходимо закрепить понятие безработного и доработать понятие подходящей работы, поскольку они широко применяются на практике.

Если попытаться дать общую характеристику принятых за последние годы законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок защиты прав и интересов граждан в области их занятости, то нельзя не отметить, что эти акты еще далеки от совершенства. Они, во-первых, не охватывают всю гамму взаимоотношений между гражданами, предпринимателями и государством, как это должно быть в государстве с развитыми рыночными отношениями. Так, как этому учит мировой опыт.

Во-вторых, они по разным причинам недостаточно подробно проработаны, нередко изложены схематично, что затрудняет их понимание и вызывает необходимость применения различного рода местных инструкций, разъяснений и т.п., нередко искажающих смысл этих актов.

Причины несовершенства законодательных и иных правовых нормативных актов о занятости населения различны. Например, одна из них заключается, по нашему мнению, в том, что еще не сложился институт государственных служащих, способных на высоком профессиональном уровне разрабатывать различного рода руководящие документы, применяемые в условиях рыночной экономики.²¹

Главная же причина того, что законодательство о занятости еще не совершенно, кроется скорее всего в неразвитости рыночных отношений, спонтанно и молниеносно возникших в нашей стране, в силу чего они еще

окончательно не сложились, а продолжают развиваться, к тому же не полностью введены в рамки закона.

Поэтому, в известной степени, рыночные отношения развиваются произвольно. Многих законодательных актов, необходимых для создания цивилизованного рынка, попросту еще нет, а если они и есть, то требуются годы, чтобы их добросовестное применение стало повседневной практикой, вошло в обычай.

Нельзя к тому же оставить в стороне тот факт, что применение законов и иных нормативных правовых актов крайне затрудняется тем, что в них вносятся многочисленные изменения и дополнения. В частности, в сам Закон о занятости населения изменения и дополнения вносились 13 раз. Соответствующее количество раз эти изменения и дополнения вносились в соответствующие нормативные правовые акты, а также в многочисленные служебные документы организаций.