дарственной власти других уровней власти.

Самоуправление, согласно Конститу ции РФ, фактически является уровнем го-

сударственной власти. Никакого само-управления, как институ та, активизирующе-

го инициативу людей, не облеченных властными полномочиями, воспитывающего

их, прививающего им опыт управления и самоорганизации, не происходит. Самоу-

правление как важнейший институт общества, таким образом, подавляется.

Практика показывает, что собственно

ñàìî

управление возможно только на

низовых уровнях самоорганизации граждан (сельские сходы, домовые и дворовые

комитеты, школьное ядро, соседние дома и пр.), на уровнях досягаемого соседства.

В этой связи целесообразно отказаться от действующей концепции разделения си-

стемы государственной власти и системы местного самоуправления, а в Консти-

туции, наряду с предметами ведения Российской Федерации и ее субъектов, четко

определить сферу ответственности местного самоуправления.

Ñò àòüÿ 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях

и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Струк-

тура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоу-

правление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Комментарий к статье 131

Комментируемая статья определяет территориальные принципы местного са-

моуправления, которые в дальнейшем находят свое отражение в Федеральном законе

¹ 131-ФЗ. В данном Законе определяется территориальная организация местного са-

моуправления. Так, в нем указывается, что местное самоуправление осуществляется

на всей территории Российской Федерации, и определяются пять видов муниципаль-

ных образований. К ним относятся: городские, сельские поселения, муниципальный

район, городской округ, вну тригородская территория города федерального значения.

Часть 2 статьи указывает, что при изменении границ территорий, преобра-

зовании муниципальных образований необходимо учитывать мнение населения

соответствующих территорий. В соответствии с Федера льным законом ¹ 131-ФЗ

границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяют-

ся законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями,

предусмотренными данным Законом. Закон регламентирует порядок упразднения

поселений, создания вновь образованных поселений на межселенных территори-

ях. Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сель-

ского населения и в труднодост упных местностях, если численность населения

сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении

поселения будет принято на сходе граж дан, проживающих в указанном поселении.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Федерации.

Констит уционный Суд РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 г. ¹ 15-П

óñòà-

180

новил, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не при-

ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 45. Ñò. 5241.

18 0

246

ниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются

в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом историче-

ских и иных местных традиций.

Организация власти на муниципальном уровне регулируется Конституцией

РФ фрагментарно, в ней даже не содержится отсылочной нормы к Федеральному

закону ¹ 131-ФЗ. Целесообразным было бы более подробное констит уционное

регулирование вопросов организации власти на муниципальном уровне в тексте

Конституции, возможно, в рамках отдельных статей, посвященных территориаль-

ной организации власти в России.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципаль-

ной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет,

устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного по-

рядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными го-

сударственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления

материа льных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий под-

контрольна государству.

Комментарий к статье 132

Комментируемая статья лишь в самом общем виде определяет компетенцию

местного самоуправления. Как уже было указано, целесообразно констит уционное

закрепление сферы ведения органов местного самоуправления (местных органов

государственной власти) с указанием вопросов местного значения, которая также

может быть структурированной (исключительное ведение местных органов, со-

вместное ведение с субъектами РФ и т. п.). Данный перечень может быть сформи-

рован на базе определенных Федеральным законом ¹ 131-ФЗ вопросов местного

значения.

В части 1 комментируемой статьи закреплены основные положения об эконо-

мической основе местного самоуправления. Детально вопрос урегулирован в Фе-

деральном законе ¹ 131-ФЗ. Согласно части 1 статьи 8 Закона экономическую

основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной соб-

ственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные пра-

ва муниципальных образований.

За муниципальными образованиями закрепляется право создавать муни-

ципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных

обществ, в том числе межмуниципальных. Финансовое положение большинства

муниципальных образований не позволяет говорить о самостоятельности и самих

органов местного самоуправления, они зависят от органов государственной вла-

сти, предоставляющих им финансовую помощь.

Так, статьей 60 Федерального закона ¹ 131-ФЗ предусмотрено выравнивание

бюджетной обеспеченности путем предоставления дотаций. Дотации предостав-

ляются из региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципаль-

247

софинансирования социальных расходов для оказания финансовой помощи муни-

ципальным образованиям. Данные фонды образуются в составе расходов бюджета

субъекта Российской Федерации.

О государственно-властной природе местного самоуправления говорит и то

обстоятельство, что частью второй комментируемой статьи предусмотрено на-

деление отдельными государственными полномочиями органов местного само-

управления. Такими отдельными государственными полномочиями признаются

и полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными

законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Федеральным

законом ¹ 131-ФЗ к вопросам местного значения. Констит уцией РФ и федераль-

ным законом установлены условия для данной процедуры: наделение осущест-

вляется одновременно с передачей необходимых материальных и финансовых

средств, при этом государство осуществляет контроль реа лизации переданных

полномочий.

Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется фе-

деральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Для осущест-

вления отдельных государственных полномочий из федерального бюджета и бюд-

жета субъекта Российской Федерации выделяются субвенции.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществле-

ния органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

уполномоченные государственные органы вправе дать письменные предписания

по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местно-

го самоуправления.

На практике нормы части второй комментируемой статьи основным источни-

ком доходов местных бюджетов, обеспечивающих выполнение как собственных,

так и делегированных полномочий, являются налоги. При этом Налоговый кодекс

РФ закрепляет модель централизации средств наиболее доходных налогов в феде-

ральном бюджете. Поэтому наполняемость местных бюджетов зависит в первую

очередь от межбюджетных трансфертов. Таким образом, у местного самоуправ-

ления нет собственного стабильного источника доходов. Это вновь подчеркивает,

÷òî

ñàìî

управления на этом уровне не формируется. Органы местного самоуправ-

ления не могут в полной мере ежегодно обеспечивать социальные и иные обяза-

тельства, планировать развитие и благоустройство территории и т. д. Все это огра-

ничивает реализацию данной формы народовластия и делает данный институт

полностью зависимым от государственной политики. В связи с этим необходимо

закрепление ответственности государства за развитие местного самоуправления

на конститу ционном у ровне.

Ñò àòüÿ 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на су-

дебную защит у, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в резуль-

тате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограни-

чение прав местного самоуправления, установленных Констит уцией Российской

Федерации и федеральными законами.

248