не отдельные требования к кандидатам в депутаты, на должность Президента РФ

и т. п., а закрепить общий перечень требований к кандидатам на выборные госу-

дарственные должности (избирательные цензы), а также, возможно, расширить их

перечень.

Общемировые тенденции у же свидетельствуют о движении в этом направле-

нии: конституции иностранных государств вводят дополнительные требования

к кандидатам. Так, Конституцией Люксем бурга установлено, что не имеют права из-

бирать и быть избранными граждане, осужденные за преступления, лишенные пра-

ва голоса по приговору суда за мелкие правонару шения, а также совершеннолетние,

находящиеся под опекой. В Канаде кандидат должен обладать недвижимостью.

Представляется также неправильным лишение права голосования граждан, со-

держащихся в местах лишения свободы по приговору суда (статья 32 Конституции

РФ). Данную норму необходимо скорректировать в пользу наделения осужденных

активным избирательным правом в целях их исправления и сохранения опреде-

ленного уровня социализированности, облегчающей последующую социальную

адаптацию.

Часть 3 статьи 97 предусматривает, что депутаты Государственной Думы ра-

ботают на профессиональной постоянной основе, они не могут находиться на го-

сударственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме

преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Данное требование

установлено в силу специфики деятельности депутата, заключающейся в осущест-

влении функций представительства народа. Нарушение предусмотренного Кон-

ституцией РФ запрета влечет прекращение полномочий в порядке, установленном

федеральными законами.

Однако данное требование не распространяется, согласно Конституции РФ, на

членов Совета Федерации. В силу этого до 2000 г. членами Совета Федерации были

главы законодательного и исполнительного органа субъектов, и поэтому осущест-

вление полномочий на постоянной основе не представлялось возможным.

Ñò àòüÿ 98

1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают не-

прикосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть за-

держаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте

преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев,

когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности

других людей.

2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Гене-

рального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федераль-

ного Собрания.

Комментарий к статье 98

В комментируемой статье закреплены наиболее общие требования к неприкос-

новенности депутатов и членов Совета Федерации российского парламента. Такая

форма закрепления института неприкосновенности парламентариев соответству-

208

тельства РФ в данной сфере отношений.

Наиболее полное отражение гарантии такого рода нашли в Федера льном за-

коне от 8 мая 1994 г. ¹ 3-ФЗ «О стат усе члена Совета Федерации и статусе депутата

Гос ударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Непри-

косновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, нашед-

шая отражение в Конституции РФ, федеральным законом распространяется также

на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные

и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им докумен-

ты и багаж, на их переписку.

Неприкосновенность депутатов и членов Совета Федерации не является абсо-

лютной, она может быть ограничена федеральным законом в целях обеспечения

безопасности других людей.

В Уголовно-процессуальном кодексе РФ содержится специальная глава, посвя-

щенная особенностям производства по уголовным делам в отношении отдельных

категорий лиц (глава 52). Речь идет об установлении в уголовно-процессуальном

законе особого порядка производства в отношении ряда категорий должностных

лиц, включающего необходимость получения разрешений определенных инстан-

ций на проведение в отношении этих лиц всех или некоторых процессуальных

действий, в силу наличия у них служебного иммунитета

.

136

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 февраля 1996 г. ¹ 5-П «По

делу о проверке конституционности положений ряда статей Федерального закона

«О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Гос ударственной Думы

Федерального Собрания РФ»

установил, что неприкосновенность (парламент-

137

ский иммунитет) — один из основных элементов статуса парламентария, важней-

шая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия

более высокого у ровня по сравнению с общими конституционными гарантиями

неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет

публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечи-

вая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых

им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований,

способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым — пар-

ламента, их самостоятельности и независимости.

По своей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную

защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (ре-

ализации депутатских полномочий, выполнении депутатских обязанностей). Его

нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности за высказан-

ное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответ-

ствующие статусу депутата. Если же в связи с такими действиями депутатом были

допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным

законодательством, возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предва-

Смирнов А.В., Калиновский К.Б.

Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу

1 3 6

Российской Федерации. Постатейный (под общ. ред. А.В. Смирнова). 4-е издание, допол-

ненное и переработанное. Система ГАРА НТ, 2007.

ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 9. Ñò. 828.

1 3 7

209

рушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности

(пункт 3 Постановления).

Недостаточность регулирования института неприкосновенности привела

к тому, что мандат депутата и члена Совета Федерации стал в России «лакомым

куском» для представителей криминалитета и замешанных в «теневых» схемах

представителей крупного бизнеса. В депутаты и члены Совета Федерации сегодня

часто баллотируются не для того, чтобы представлять интересы народа или при-

нимать участие в законотворческой деятельности, а для того, чтобы получить не-

прикосновенность от уголовного и иного преследования. Такая сит уация создает

разветвленные коррупционные схемы, связанные с торговлей депутатскими ман-

датами (мандатами члена Совета Федерации). Это дискредитирует сам институт

парламентаризма в России.

Очевидно, что нормы о неприкосновенности депутатов представительных орга-

нов требуют более детализированной регламентации на конститу ционном уровне.

Ñò àòüÿ 99

1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.

2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день

после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Госу-

дарственной Думы ранее этого срока.

3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту

депутат.

4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия

Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Комментарий к статье 99

Данная статья отражает общемировые тенденции закрепления наиболее общих

принципов работы палаты парламента. Указанные положения являются базовыми для

целого ряда других норм Конституции, законов и иных законодательных актов РФ.

Констит уционный Суд, рассматривая вопрос о толковании пункта «б» ста-

тьи 84, частей 1, 2 и 4 статьи 99 и части 1 статьи 109 Конституции РФ, в Постанов-

лении от 11 ноября 1999 г. ¹ 15-П

пояснил, что для того, чтобы гарантировать

138

конституционный стат ус Федерального Собрания как постоянно действующего

органа на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Го-

сударственной Думы (а в случае, предусмотренном статьей 111 Конституции РФ,

также одновременно с назначением Председателя Правительства РФ) назначить

и дат у выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком

случае собралась не позднее, чем через четыре месяца с момента роспуска, как это

предусмотрено частью 2 статьи 109 Констит уции РФ).

Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначе-

нием даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной

Государственной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указан-

ные в данной конституционной норме сроки. В этих целях законодатель может

ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 47. Ñò. 5787.

13 8

210

выборов и избирательных процедур. Президент Российской Федерации, в свою

очередь, вправе созвать заседание вновь избранной Государственной Думы ранее,

чем на тридцатый день после ее избрания.

Стат ус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гаранти-

руется, кроме того, невозможностью роспуска Совета Федерации, а также уста-

новленными статьей 109 Конституции РФ запретами на роспуск Государственной

Думы — в течение года после ее избрания по основаниям, предусмотренным ста-

тьей 117 Конституции РФ; с момента выдвижения Государственной Думой обви-

нения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом

Федерации; в период действия на всей территории Российской Федерации военно-

го или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока

полномочий Президента РФ. Государственная Дума не может быть распущена ис-

полняющим обязанности Президента РФ.

Работа Государственной Думы носит сессионный характер: она собирается на

весеннюю и осеннюю сессии. Порядок работы Совета Федерации Констит уцией

РФ регулируется лишь фрагментарно. Это связано с особенностями его формиро-

вания. Лишь в разделе втором Конституции РФ определено, что Совет Федерации

на свое первое заседание собирается на тридцатый день после своего избрания.

Первое заседание Совета Федерации открывает Президент РФ.

Часть четвертая комментируемой статьи предусматривает прекращение пол-

номочий Государственной Думы прежнего созыва, момент которого связывается

с моментом начала работы Государственной Думы.

Статья 100

1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.

2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми.

В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые

заседания.

3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента

Российской Федерации, посланий Констит уционного Суда Российской Федерации,

выступлений руководителей иностранных государств.

Комментарий к статье 100

Комментируемая статья предусмат ривает раздельную работу палат Парламен-

та, как и большинство конституций в зарубежных странах. Указанные положения

являются базовыми для целого ряда других норм Конституции РФ, законов и иных

законодательных актов. Однако раздельную работу палат при этом не следует аб-

солютизировать.

Порядок проведения заседаний Государственной Думы и Совета Федерации

регулируется их регламентами.

Часть третья комментируемой статьи предусматривает случаи проведения со-

вместных заседаний. Основаниями для их проведения являются заслушивание

посланий Президента, посланий Констит уционного Суда РФ, выступлений руко-

водителей иностранных государств. Порядок проведения таких заседаний не ре-

211

палат должен быть расширен (см. комментарий к статье 95). Более того, их работу

вполне может обеспечивать единый аппарат.

Ñò àòüÿ 101

1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федера-

ции и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Пред-

седателя Государственной Думы и его заместителей.

2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государ-

ственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распоряд-

êîì ïà ëàòû.

3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии,

проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего

распорядка своей деятельности.

5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет

Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палат у, состав и порядок

деятельности которой определяются федеральным законом.

Комментарий к статье 101

Комментируемая статья Конституции РФ посвящена внутренним вопросам

организации и деятельности палат парламента. В ней предусматривается избра-

ние председателей палат и их заместителей. При этом количество заместителей

Констит уцией РФ не ограничивается. Их количество, согласно регламентам палат,

устанавливается самой палатой. На практике оно иногда становится нецелесоо-

бразно большим.

Констит уцией РФ предусматривается образование в палатах парламента коми-

тетов и комиссий (часть 2 комментируемой статьи). Однако Констит уция РФ не

определяет их количество, порядок образования, а также статус. Все эти вопросы

опять же решаются на уровне регламентов палат

, где определено, что комите-

1 39

ты являются постоянно действующими, а комиссии могут быть и временными. На

членов палат также возлагается обязанность состоять в одном из комитетов. На

практике комитетов и комиссий формируется столь большое количество, что не

хватает депутатов для включения в их состав. Комитеты создаются не для работы

по проблемным направлениям, а для получения должности председателя или его

заместителя, для получения служебного кабинета, аппарата, служебного автомо-

биля. Функциона льная кондиция Парламента при этом снижается.

Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за ис-

полнением федерального бюджета образуют Счетную палату. Констит уция РФ

в части определения состава и порядка деятельности Счетной палаты делает от-

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г.

13 9

¹ 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе-

дерации»; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г.

¹ 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

212

сийской Федерации»

.

140

Однако право парламента на иную контрольную деятельность по отношению,

например, к исполнительной власти отсутствует. Проведение парламентского рас-

следования, парламентских слушаний, явка на которые представителей органов

исполнительной власти должна быть обязательной, — не описаны. Это снижа-

ет возможности реализации разделения властей в рамках механизмов «сдержек

и противовесов» ветвей власти.

Таким образом, в части регулирования вопросов принятия регламентов и ре-

гулирования внутреннего распорядка палат статья, на первый взгляд, отражает

общемировые тенденции регулирования данного института. В мировой практике

развитых парламентских демократий действительно существует традиция предо-

ставления парламенту, его палатам значительной свободы при определении по-

рядка своей работы. Однако в России, вследствие неразвитости парламентских

механизмов, предоставление палатам парламента свободы в решении ключевых

вопросов своей организации и законодательного процесса приводит к негативным

результатам.

Во-первых, урегулированными исключительно Регламентом Государственной

Думы оказались ключевые вопросы, касающиеся стат уса депутатов и обеспечения

их представительной роли. Регламентом закреплена норма о том, что, к примеру,

вышедший из состава фракции депутат теряет свой мандат. Данная норма регули-

рует один из ключевых институтов современного российского парламентаризма

(партийный мандат), и, по сути, наносит народному представительству непопра-

вимый вред, подменяя его представительством партийным. После ряда безуспеш-

ных попыток принять аналогичную норму в рамках федерального закона она стала

возможной в качестве регламентной нормы, что недопустимо.

Во-вторых, аналогичная ситуация сложилась в законотворческой сфере. Клю-

чевые вопросы процедуры принятия федеральных законов сейчас регулируют-

ся исключительно нормами Регламента Государственной Думы, что ведет подчас

к неудовлетворительному порядку принятия законов и к их низкому качеству —

например, принятие законопроекта сразу в нескольких чтениях, ненаправление

субъектам РФ законопроектов по предметам совместного ведения и пр.

Целесообразно ключевые вопросы функционирования российского парламен-

та (стат ус депутатов, их полномочия, работа фракций, основы законодательного

процесса и т. п.) урегулировать именно в Констит уции РФ и принятом на ее осно-

ве специальном федеральном конституционном законе. Это касается в том числе

согласования содержания законопроектов по вопросам из сферы совместного ве-

дения с законодательными органами субъектов РФ, предложения по которому со-

держатся в проекте федерального закона «О взаимодействии федеральных органов

государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской

Федерации»

.

1 41

ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 3. Ñò. 167.

1 4 0

Пакет законодательной инициативы по проблеме взаимодействия федеральных и ре-

1 4 1

гиональных органов государственной власти. М.: Научный эксперт, 2010.

213

1. К ведению Совета Федерации относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного

положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвы-

чайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Россий-

ской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Констит уционного Суда Российской Феде-

рации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Рос-

сийской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального про-

курора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Пред-

седателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его

ведению Конституцией Российской Федерации.

3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от

общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не

предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Комментарий к статье 102

Комментируемая статья определяет сферу исключительного ведения верхней

палаты Парламента России. Перечень предметов ведения Совета Федерации, пере-

численный в статье, не является исчерпывающим. К ним также относятся вопро-

сы, содержащиеся в других статьях Конституции РФ (например, одобрение феде-

ральных законов — статья 105).

Часть вопросов ведения Совета Федерации связана с формированием органов

государственной власти: назначение на должность судей Конституционного Суда,

Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда; назначение на должность и осво-

бождение от должности Генерального прокурора РФ; назначение на должность

и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и поло-

вины состава ее аудиторов.

К полномочиям Совета Федерации также относятся утверждение указов Пре-

зидента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения, решение

о возможности применения Вооруженных Сил РФ за пределами РФ, назначение

выборов Президента РФ, отрешение Президента РФ от должности. Перечень ука-

занных вопросов нуждается в корректировке; но это во многом зависит от поряд-

ка формирования верхней палаты и новой концепции ее функционирования, если

будут реализовываться решения, предложенные в данном комментарии примени-

тельно к парламент у.

214

1. К ведению Государственной Думы относятся:

а) дача согласия Президент у Российской Федерации на назначение Председателя

Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации

о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государ-

ственной Думой;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Цен-

трального банка Российской Федерации;

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счет-

ной палаты и половины состава ее аудиторов;

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного

по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституцион-

ным законом;

ж) объявление амнистии;

з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для от-

решения его от должности.

2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным

к ее ведению Констит уцией Российской Федерации.

3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов

от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия

решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Комментарий к статье 103

Комментируемая статья регулирует сферу исключительного ведения нижней

палаты парламента России. Перечень указанных в статье предметов ведения нуж-

дается в корректировке — это во многом зависит от порядка формирования ниж-

ней палаты и новой концепции ее функционирования, если будут реализовываться

решения, предложенные в данном комментарии применительно к парламенту.

Часть полномочий Государственной Думы касается Правительства РФ. Она

дает согласие Президент у РФ на назначение Председателя Правительства РФ, ре-

шает вопрос о доверии Правительству РФ, заслушивает ежегодные отчеты Прави-

тельства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставлен-

ным Государственной Думой.

Согласно своему регламенту Государственная Дума рассматривает представ-

ленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение

недели со дня внесения предложения о кандидат уре (статья 144). Решение Госу-

дарственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ

принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем

подачи бюллетеней или с использованием элект ронной системы подсчета голосов

либо открытым голосованием, если большинством голосов от общего числа депу-

татов Государственной Думы такое решение будет принято (статья 146).

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума вправе выразить

недоверие Правительству РФ. Регламент детально регулирует порядок его выра-

215

РФ может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа

депутатов Государственной Думы. Государственная Дума рассматривает вопрос

о выражении недоверия Правительству РФ в недельный срок после его внесения

(статья 149).

Регламентом регулируется и порядок заслушивания ежегодных отчетов Прави-

тельства РФ. При рассмотрении отчета Государственная Дума на своем заседании

заслушивает Председателя Правительства РФ. По итогам рассмотрения отчета Го-

сударственная Дума выносит постановление (статья 154.1, 154.3).

Этот комплекс вопросов показывает асимметрию полномочий парламента

и Президента РФ в отношении Правительства РФ и должен быть скорректирован.

При использовании для голосования электронной системы допускается пере-

дача депутатом Государственной Думы своего голоса другому депутат у Государ-

ственной Думы в связи с отсутствием на заседании Государственной Думы по ува-

жительным причинам (статья 85). В соответствии с данной нормой у депутатов

появилась возможность не посещать заседания Государственной Думы. Поэтому

целесообразно в Конституции РФ предусмотреть возможность только личного го-

лосования и запретить передавать свой голос другому депутат у.

К тому же неучастие в заседаниях Государственной Думы не влечет для депута-

тов наступления ответственности. В констит уциях некоторых зарубежных стран

устанавливается ответственность в виде досрочного прекращения полномочий де-

путата. Так, согласно Конституции Грузии полномочия члена парламента досрочно

прекращаются, если член парламента по неуважительной причине не участвовал

в работе парламента более четырех месяцев. В соответствии с Конституцией Пор-

тугалии утрачивают свой мандат депутаты, которые не принимают участия в ра-

боте Ассамблеи или превысили допустимое число непосещений, установленное

регламентом.

К тому же, в Конституции РФ отсутствует институт отзыва депутата избирате-

лями. Впервые отзыв депутата в России был введен декретом ВЦИК от 21 ноября

1917 г. «О праве отзыва депутата». В настоящее время отзыв депутатов на федераль-

ном уровне не предусмотрен, однако это не запрещает устанавливать его на уровне

субъекта РФ. В ряде субъектов РФ предусмотрен отзыв депутатов законодатель-

ных органов государственной власти, должностных лиц местного самоуправления.

Так, например, в Краснодарском крае действует закон от 5 августа 1998 г. ¹ 138-КЗ

«О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Краснодарского края».

Для реализации инстит ута отзыва депутата (как ответственности депутата пе-

ред избирателями) необходимо предусмотреть в Конституции РФ и инстит ут «на-

каза» избирателей депутату.

Ñò àòüÿ 104

1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской

Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государ-

ственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (пред-

ставительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной

инициативы принадлежит также Констит уционному Суду Российской Федерации,

216

ской Федерации по вопросам их ведения.

2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты,

о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств го-

сударства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за

счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения

Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 104

Данная статья посвящена регулированию вопросов реализации права зако-

нодательной инициативы. Круг субъектов права законодательной инициативы

в Конституции РФ оказался ограничен.

Представляется, что закрепленные в статье ограничения в целом обоснованны.

Резкое расширение числа субъектов законодательной инициативы может приве-

сти к коллапсу работы законодательных органов. Однако нецелесообразно вовсе

оставлять без права законодательной инициативы граждан РФ и их объединения,

органы прокуратуры. В Конституции РФ необходимо расширить перечень субъек-

тов права законодательной инициативы, предоставив такое право группам граж-

дан, общественным объединениям, а также Генеральной прокуратуре РФ по во-

просам ее ведения.

В зарубежных государствах предусматривается, что: право законодательной

инициативы имеют только члены парламента (США, Великобритания); данное

право может предоставляться гражданами (Австрия, Италия). Например, Кон-

ституция Австрии предусматривает, что каждое предложение, поступившее от

ст а тысяч граждан, обладающих правом голоса, или от одной шестой части граж-

дан трех земель, обла дающих правом голоса (народная инициатива), должно быть

передано Центральной избирательной комиссией на обсуждение Национа льного

совета. По Конституции Италии народ осуществляет законодательную инициа-

тиву путем внесения законопроекта от имени не менее чем пятидесяти тысяч из-

бирателей.

Порядок подачи Правительством РФ заключения на определенные категории

законопроектов, а также порядок его учета в законотворческом процессе нужда-

ются в конституционной конкретизации. Сегодня эта процедура такова, что по-

зволяет в массовом порядке отсеивать еще до голосования и даже обсуждения

«неугодные» определенной части депутатов Государственной Думы законопроек-

ты. Необходимо определить статус таких заключений как обязательных к рассмо-

трению в законотворческой процедуре, но не являющихся заградительными (как

они квалифицируются в действующей практике).

В соответствии с Регламентом Государственной Думы, если в материалах к за-

регистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства РФ,

соответствие законопроекта требованиям статьи 104 Конституции РФ профиль-

ный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Госу-

дарственной Думы. Это момент манипуляции и фильтрации. Он должен быть ис-

ключен из Констит уции РФ.

217

¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»

Правительство РФ может

142

направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматри-

ваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы

Правительства РФ подлежат обязательному оглашению или распространению при

рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Феде-

рации или Государственной Думы.

Ñò àòüÿ 105

1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.

2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа

депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Констит уцией Рос-

сийской Федерации.

3. Принятые Государственной Думой федера льные законы в течение пяти дней

передаются на рассмотрение Совета Федерации.

4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него

проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если

в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае

отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согла-

сительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего феде-

ральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации фе-

деральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него про-

голосовало не менее дву х третей от общего числа депу татов Государственной Думы.

Комментарий к статье 105

Комментируемая статья регулирует законодательный процесс и порядок взаи-

модействия палат Парламента в законодательном процессе.

Детально законодательный процесс регулируется регламентами Государствен-

ной Думы и Совета Федерации

.

143

В случае если Совет Федерации отклоняет принятый Государственной Ду-

мой федеральный закон, обе палаты могут создать согласительную комиссию для

преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон вновь рас-

сматривается Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы

с решением Совета Федерации федера льный закон считается принятым, если при

повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего

числа депутатов Государственной Думы.

В процедуре, описанной комментируемой статьей, имеются определенные изъ-

яны. Нижняя палата имеет приоритет в законодательном процессе: она принимает

федеральные законы. Верхняя палата может только утвердить или не утвердить

ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 51. Ñò. 5712.

14 2

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г.

14 3

¹ 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе-

дерации»; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г.

¹ 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

218

отлагательного вето, преодолеваемого Государственной Думой квалифицирован-

ным большинством голосов. Представляется, что в сфере совместного ведения

целесообразно предост авить верхней палате право корректировать текст такого

законопроекта в целях более полного учета интересов субъектов РФ. Отдельные

элементы такого порядка взаимодействия палат парламента имеют место в ФРГ, где

Бундесрат имеет возможность рассматривать законопроекты из сферы совместно-

го ведения в качестве нижней палаты парламента.

В Констит уции РФ необходимо предусмотреть, что все законы, принятые Госу-

дарственной Думой, должны быть рассмотрены Советом Федерации, т. к. верхняя

палата парламента призвана осуществлять фильтрацию законов, принятых ниж-

ней палатой.

Также необходимо более четко прописать этапы законотворческого процес-

са. Конституционный Суд РФ 22 апреля 1996 г. вынес Постановление ¹ 10-П «По

делу о толковании отдельных положений статьи 107 Констит уции Российской

Федерации»

, где постановил, что понятием «принятый федеральный закон»

1 44

охватываются законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом

Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции РФ; за-

коны, повторно принятые Государственной Думой в предусмотренном частью 5

статьи 105 Конституции РФ случае; а также законы, одобренные Государственной

Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции

РФ. Таким образом, закон будет считаться принятым как по итогам всего зако-

нодательного процесса (принят парламентом и подписан Президентом РФ), так и

по итогам рассмотрения только в Государственной Думе. Необходимо устранить

подобные разночтения и указать, что закон является принятым только по итогам

прохож дения всех стадий законотворческого процесса.

Статья 106

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Госу-

дарственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денеж-

ной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федера-

öèè;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Комментарий к статье 106

В комментируемой статье содержатся нормы, регламентирующие обязатель-

ность рассмотрения Советом Федерации законов определенной категории. Данное

положение означает, что Совет Федерации обязательно должен рассмотреть зако-

ны по наиболее важным, предусмотренным Конституцией РФ вопросам. Однако

ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 8. Ñò. 2253.

1 4 4

219

Для этого при повторном голосовании за федеральный закон должно проголосо-

вать не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Таким образом, статья содержит положения, в определенной мере снижающие

законотворческую активность верхней палаты парламента. Как представляется,

это является излишним. Верхняя палата должна рассматривать все законы, при-

нятые нижней па латой.

Ñò àòüÿ 107

1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президен-

ту Российской Федерации для подписания и обнародования.

2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписыва-

ет федеральный закон и обнародует его.

3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с мо-

мента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума

и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации поряд-

ке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении феде-

ральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее

двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госу-

дарственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации

в течение семи дней и обнародованию.

Комментарий к статье 107

Комментируемая статья регламентирует участие Президента РФ в законода-

тельном процессе, а также порядок преодоления его вето. Статья отражает обще-

мировые тенденции закрепления процедуры подписания и обнародования феде-

ральных законов. Целесообразно, чтобы указанные положения стали базовыми

для целого ряда других конституционных норм, в первую очередь — федерального

закона о правовых актах в РФ

.

145

В качестве решения вопроса о том, какой из палат федеральный закон направ-

ляется Президенту РФ, Конституционным Судом РФ в Постановлении «По делу

о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федера-

ции» от 22 апреля 1996 г. ¹ 10-П

было установлено, что это обязанность Совета

146

Федерации, включая случай, когда последний не рассмотрел федеральный закон

в четырнадцатидневный срок. Однако обязанность направить федеральный закон

Президенту РФ в определенном случае лежит на Государственной Думе, если за

отклоненный Советом Федерации федеральный закон проголосует не менее двух

третей от общего числа депутатов.

Также Констит уционный Суд РФ разъяснил, что означает «отклонение феде-

рального закона» Президентом РФ, предусмотренное частью 3 статьи 107 Кон-

ституции РФ. Суд пришел к выводу, что отклонение означает принятое в тече-

ние четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента РФ об

Пакет законодательной инициативы по организации национальной системы правовых

14 5

актов в Российской Федерации. М.: Научный эксперт, 2010.

ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 8. Ñò. 2253.

14 6

220

отклонением федера льного закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции РФ

возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палат у

Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установ-

ленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов

и предусмотренных ею условий и процедур.

На Президенте РФ также лежит обязанность направить федеральный закон

для опубликования (обнародования). Порядок опубликования регулируется Феде-

ральным законом от 14 июня 1994 г. ¹ 5-ФЗ «О порядке опубликования и вст упле-

ния в силу федера льных конституционных законов, федеральных законов, актов

палат Федерального Собрания»

. Федеральные конституционные и федеральные

147

законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их

подписания Президентом РФ. По общему правилу федеральные конституционные

законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории

Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опу-

бликования, если самими законами или актами палат не установлен другой поря-

док вступления их в силу.

Статья 108

1. Федеральные констит уционные законы принимаются по вопросам, преду-

смотренным Конституцией Российской Федерации.

2. Федеральный констит уционный закон считается принятым, если он одо-

брен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Со-

вета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Госу-

дарственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение

четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации

и обнародованию.

Комментарий к статье 108

Комментируемая статья определяет порядок принятия федеральных конститу-

ционных законов, предмет регулирования которых установлен Конституцией РФ.

Данная статья нуждается в изменении. Так, норма о том, что «федеральные кон-

ститу ционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией

Российской Федерации», может быть истолкована по-разному, а механизм обеспе-

чения соответствия федеральных законов федера льным конституционным законам

на сегодняшний день отсутствует. В связи с этим желательно расширение перечня

федеральных конституционных законов с включением в него значительного числа

законов, регулирующих наиболее важные сферы общественных отношений, в том

числе придание кодексам статуса федеральных конституционных законов.

В настоящее время приняты практически все федеральные конституционные

законы по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Это законы об Уполно-

моченном по правам человека, о Конституционном Суде РФ, о военном положе-

нии, о референдуме и др. Непринятым остается только федеральный констит уци-

онный закон о Конституционном Собрании РФ.

ÑÇ ÐÔ. 1994. ¹ 8. Ñò. 801.

1 4 7

221

стеме РФ, которая устанавливала бы общий порядок принятия и опубликования

нормативных правовых актов Российской Федерации, а не только двух разновид-

ностей законов, а также позволяла бы разрешать возникающие коллизии между

различными видами нормативных правовых актов и устанавливала бы соотноше-

ние российской правовой системы с меж дународными договорами, в которых уча-

ствует Российская Федерация. Все это необходимо для обеспечения целостности

правовой системы РФ. Охват правового регулирования федеральными консти-

туционными законами также необходимо более подробно урегулировать в тексте

Констит уции РФ, а также в федеральном законе о правовых актах в РФ.

Ñò àòüÿ 109

1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Фе-

дерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской

Федерации.

2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации

назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума со-

бралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмо-

тренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее

избрания.

4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею

обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствую-

щего решения Советом Федерации.

5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей

территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения,

а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Рос-

сийской Федерации.

Комментарий к статье 109

Комментируемая статья регламентирует порядок роспуска Государственной

Думы Президентом РФ и случаи, когда данный орган не может быть им распущен.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. ¹ 15-П «По делу

о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конститу-

ции Российской Федерации»

указывается, что роспуск Государственной Думы

148

как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между

Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ,

а также между Государственной Думой и Правительством РФ при выражении ею

недоверия Правительству РФ или отказе последнему в доверии преследует кон-

ституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ

или, соответственно, продолжение функционирования Правительства РФ, под-

держиваемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству

РФ Государственной Думой. Таким образом, Констит уционный Суд РФ сформу-

лировал следующую правовую позицию относительно роспуска Государственной

ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 47. Ñò. 5787.

14 8

222

чиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государствен-

ной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию зако-

нов, а также ее иных конституционных полномочий, которые реализуются путем

принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление

указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Феде-

рации, другими органами государственной власти.

В соответствии со статьей 80 Конституции РФ в обязанности Президента РФ

входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов

государственной власти. Вместе с тем на Президента РФ налагается обязанность

назначить выборы с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась

не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска Государственной Думы

предыдущего состава. Данное правило установлено в связи с тем, что в соответ-

ствии с частью 1 статьи 99 Конституции РФ Федеральное Собрание является по-

стоянно действующим органом. Если Президент РФ не назначает выборы Государ-

ственной Думы, то их назначает Центральная избирательная комиссия.

Конституцией РФ установлены случаи, когда Государственная Дума не может

быть распущена: с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до

принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на

всей территории РФ военного или чрезвычайного положения; а также в течение

шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Аналогичные положения можно найти в конституциях зарубежных стран. Од-

нако зрелый парламентаризм накладывает на действия главы государства опреде-

ленные ограничения в вопросе роспуска парламента. В российской модели неу-

стоявшегося парламентаризма Президент РФ практически не ограничен в своих

полномочиях по роспуску Государственной Думы. Таковые полномочия он может

использовать и как инструмент политического давления на нее, и как обеспечи-

тельную меру, и как суррогат мер ответственности, причем приведенные в статье

основания нероспуска недостаточно ограничивают главу государства в использо-

вании своих полномочий.

Представляется целесообразным пересмотреть модель взаимоотношений на

уровне Президент — Государственная Дума — Правительство в целях более сба-

лансированного подхода к системе сдержек и противовесов на уровне высших ор-

ганов власти государства. При этом желательно ориентироваться не на опыт так

называемых «парламентских государств» (Великобритания, Италия и др.) и не

на довольно спорный опыт так называемых «смешанных республик» (Франция),

а на опыт президентских республик (например, США), где высшие органы зако-

нодательной и исполнительной власти «разведены» по порядку формирования и

по кругу своих полномочий, и поэтому могут вмешиваться в деятельность друг

друга в ограниченном перечне случаев.

Констит уцией РФ не предусмотрены нормы об ответственности Совета Феде-

рации. Целесообразным является установление конституционной ответственности

для обеих палат парламента в виде роспуска за грубое либо систематическое нару-

шение Конституции РФ. При этом вопрос о наличии признаков нарушения Консти-

туции РФ палатами парламента мог бы решаться Конституционным Судом РФ.

223