Глава 5. Федеральное Собрание

Ñò àòüÿ 94

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является пред-

ставительным и законодательным органом Российской Федерации.

Комментарий к статье 94

Комментируемая статья Конституции РФ учреждает высший законодательный

и представительный орган государства — парламент, именуемый в Российской Фе-

дерации Федеральным Собранием. Учреждение Федерального Собрания является

одной из основ конституционного строя, поскольку в соответствии со статьей 11

Констит уции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществля-

ют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная

Дума), Правительство РФ, суды РФ. Соответственно, Конституция РФ устанав-

ливает особый, усложненный порядок изменения данной нормы как относящейся

к основам констит уционного строя.

В комментируемой статье перечислены основные функции парламента Рос-

сии — законодательная и представительная. Такая форма закрепления функций

парламента страны вполне соответствует общемировым тенденциям. Основная

проблема заключается в том, что практическую реализацию обеих функций дан-

ного института в России можно считать несостоятельной. Причина такой несосто-

ятельности складывается в основном из двух факторов: специфического порядка

формирования палат парламента РФ и комплекса их полномочий.

В настоящее время парламент РФ не представляет интересы населения ст ра-

ны (см. коммент арии к статьям 95–96). Законодательная же функция им осу-

ществляется, но законы, принятые парламентом, помногу раз корректируются

вследствие их низкого качества и несоответствия пот ребностям развития ст ра-

ны, либо зачастую просто «не работают». Поэтому необходимо реформирова-

ние российского парламента в целях создания условий для выполнения им своих

основных функций.

В соответствии с концептом разделения властей и вытекающими из консти-

туционного контекста полномочиями, парламент должен осуществлять контроль

исполнительной власти и, в некотором отношении, Президента РФ в рамках ме-

ханизмов «сдержек и противовесов». Однако его полномочия сформированы

в Конституции РФ таким образом, что эту функцию парламент реализовать не

може т. В результ ате по факт у реализован иной концепт — концепт монопольной

власти.

Ñò àòüÿ 95

1. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Госу-

дарственной Думы.

2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Рос-

сийской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов

государственной власти.

3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

202

Комментируемая статья предусматривает, что парламент России состоит из

двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Бикамерализм — нор-

мальная практика для федеративных государств (всего одно такое государство —

Коморские острова — имеет однопалатный парламент). Подразумевается, что

нижняя палата выражает интересы всего населения страны в целом, а верхняя —

интересы субъектов Федерации.

Однако отечественная практика оказа лась такова, что обе палаты парламента

представляют в основном интересы некой узкой политической элиты, а не насе-

ления страны либо регионов; причем интересы и ценности этой элиты часто диа-

метрально расходятся с интересами и ценностями населения, регионов. Причины

заключаются в установленном порядке выборов, в качестве и количестве полно-

мочий и, главное, в отсутствии функции контроля в рамках механизмов «сдержек

и противовесов» в отношении исполнительной власти. Названные процедуры

и круг полномочий должны быть скорректированы.

В силу этого, в Констит уции РФ необходимо указать на то, что Федеральное

Собрание представляет весь российский народ. Подобное положение установлено

в ряде зарубежных конституций: например, в Констит уции ФРГ указано, что депу-

таты Бундестага «являются представителями всего народа».

Конституция РФ не предусматривает перечня полномочий Федерального Со-

брания. Каждая из палат имеет свой круг полномочий, заседают они отдельно и об-

щих органов не имеют. Только для заслушивания посланий Президента РФ, Кон-

стит уционного Суда РФ, выст уплений руководителей иностранных государств

палаты собираются вместе (статья 100). Это ограничение снижает уровень полити-

ческой субъектности парламента.

Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании отсутству-

ет, деятельность па лат парламента регулируется принятыми ими регламентами

.

128

Стат ус регламентов палат не определен, они регулируют широкий круг вопросов,

которые по своему содержанию подлежат регулированию на уровне закона. Отсут-

ствие такого закона объясняется, видимо, тем, что в Констит уции РФ его принятие

не предусмотрено.

Частью 2 комментируемой статьи закреплен принцип формирования состава

Совета Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта

РФ: по одному от предст авительного и исполнительного органов государственной

власти. При этом число членов Совета Федерации напрямую не указывается, но

косвенно определено: это число субъектов РФ, помноженное на два.

Относительно урегулирования порядка формирования Совета Федерации

в Конституции РФ имеется ряд замечаний (см. комментарий к статье 96).

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г.

1 2 8

¹ 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации» // СЗ РФ. 1998. ¹ 7. Ст. 801; Постановление Совета Федерации Федерального

Собрания РФ от 30 января 2002 г. ¹ 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. ¹ 7. Ст. 635.

203

1. Государственная Дума избирается сроком на пять лет.

2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Го-

сударственной Думы устанавливаются федеральными законами.

Комментарий к статье 96

Комментируемая статья устанавливает срок, на который избирается Государ-

ственная Дума. Если ранее нижняя палата избиралась на четыре года, то в соответ-

ствии с изменениями, внесенными в Конституцию РФ 30 декабря 2008 г., данный

срок увеличился до пяти лет. В конституциях иностранных государств сроки дея-

тельности парламентов варьируются в пределах 4–6 лет. Так, немецкий Бундестаг

избирается на четыре года; на такой же срок избирается Союзное Собрание Швей-

царии. Палата представителей Конгресса США переизбирается каждые два года;

пять лет составляет срок работы Народной палаты Парламента Индии.

Об увеличении срока избрания Государственной Думы Президент РФ выска-

зыва лся еще в 2008 г. в своем послании Федеральному Собранию РФ

. Однако из-

129

менение срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы он посчитал

не конституционной реформой, а корректировкой Констит уции РФ; важными, но

уточняющими поправками, не затрагивающими политическую и правовую сущ-

ность действующих инстит утов.

Увеличение срока полномочий Государственной Думы объяснялось также

и тем, что для претворения в жизнь всех заявленных кандидатами в депутаты

предвыборных обещаний необходимо более длительное время.

Если срок избрания нижней палаты парламента установлен Конституцией РФ,

то срок работы Совета Федерации Конституцией не урегулирован. У Совета Феде-

рации, как постоянно действующего органа, нет срока полномочий — срок полно-

мочий имеет каждый член Совета Федерации.

Что касается порядка формирования Совета Федерации и порядка выборов де-

пу татов Государственной Думы, то решение данного вопроса должно содержаться

в федеральных законах, на которые часть вторая комментируемой статьи делает от-

сылку. В настоящее время в этой сфере отношений действуют федеральные законы от

5 августа 2000 г. ¹ 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федераль-

ного Собрания Российской Федерации»

, от 18 мая 2005 г. ¹ 51-ФЗ «О выборах де-

1 3 0

пу татов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

.

1 3 1

Статьей 1 Закона ¹ 113-ФЗ устанавливается, что членом Совета Федерации мо-

жет быть избран (назначен) гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного

государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право

на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государ-

ства, и достигший возраста 30 лет. К канди дат у в члены Совета Федерации также

предъявляются следующие требования: он должен быть гражданином РФ и являть-

ся депу татом законодательного (представительного) органа государственной власти

Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября

12 9

2008 г. // Российская газета. 2008. ¹ 230.

ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 32. Ñò. 3336.

13 0

ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 21. Ñò. 1919.

13 1

204

ния, расположенного на территории субъекта РФ, органом государственной власти

которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Требование быть депутатом законодательного органа субъекта или предста-

вительного органа муниципального образования для кандидата в члены Совета

Федерации вст упило в силу 1 января 2011 г.

До этого времени жесткой привязки

132

к региону (субъекту РФ), интересы которого представлял член Совета Федерации,

не существовало. Поэтому зачаст ую члены Совета

Федерации представляли тот субъект РФ, в котором они не работали и поэтому

не могли знать его специфику и круг интересов. Во избежание таких недоразуме-

ний необходимо закрепление в Констит уции РФ основных принципов формиро-

вания обеих палат парламента РФ.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государствен-

ной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным

лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий.

Следует отметить, что существует неопределенность в вопросе о природе пред-

ставительства в Совете Федерации. В статье 1 Закона ¹ 113-ФЗ речь идет о пред-

ставительстве субъектов Федерации, однако далее по тексту оно сводится исключи-

тельно к представительству органов государственной власти субъектов РФ (статьи

2, 4). Расплывчатость в вопросе о том, кого представляют члены Совета Федерации

и можно ли быть одновременно представителем и субъекта Федерации, и его орга-

нов государственной власти, требует своего преодоления

.

133

При выборах депутатов Государственной Думы используется пропорциональ-

ная система выборов. Согласно Закону ¹ 51-ФЗ депутаты Государственной Думы

избираются по федера льному избирательному округу пропорционально числу го-

лосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной

Думы. Федеральный округ включает в себя всю территорию Российской Федера-

ции (статьи 3–4). Это означает, что депутатские мандаты распределяются между

списками кандидатов пропорционально голосам, поданным за списки кандидатов,

если эти кандидаты преодолели процентный барьер.

Достоинствами пропорциональной избирательной системы принято считать

примерно равное представительство политических сил в представительном (за-

конодательном) органе и возможность меньшинства иметь своих представителей

в парламенте. Что касается существенного недостатка, то это фактическая утрата

связи депутатов с избирателями и с конкретными регионами, а также определен-

ное искажение итогов голосования при распределении мандатов

.

134

Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. ¹ 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

1 3 2

законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирова-

ния Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009.

¹ 7. Ñò. 789.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Ла-

1 3 3

зарева. М.: Эксмо, 2010.

Юдина А.Б.

Комментарий к Федеральному закону от 18 мая 2005 г. ¹ 51-ФЗ «О выборах

1 3 4

депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (под

ред. Н.И. Воробьева). Система ГАРАНТ, 2011.

205

торами государства и общества. Но в России политические партии практически не

выполняют функции представительства, группы интересов не институциализиро-

ванны и действуют в рамках социальных сетей, создавая предпосылки для разви-

тия коррупции и различных неформальных практик.

Это серьезнейшая проблема отрыва партийно сформированного парламента

от интересов избирателей. Представительская функция, таким образом, фактичес-

ки аннулирована.

Политические партии должны участвовать в избирательном процессе наряду

с другими объединениями граждан (объединениями пенсионеров (ветеранов вой-

ны и труда); объединениями женщин, молодежи, сельских жителей; религиозными

и другими объединениями) и не иметь особых прав и преференций.

Все объединения граждан на равных должны участвовать в избирательных кам-

паниях и процессе формирования органов государственной власти и управления на

разных уровнях и в равных условиях. Более того. Если партии действительно выра-

жают интересы избирателей, то они должны проходить тест в виде баллотирования

их членов в одномандатном округе по мажоритарной системе. А после прохож де-

ния в парламент партия из таких своих членов могла бы сформировать фракцию.

Для преодоления проблем, связанных с порядком формирования обеих палат

российского парламента, необходимо: для нижней палаты — усиление предста-

вительного компонента, выражающееся в отходе от пропорциональной системы

формирования в сторону мажоритарной и/или свободной выборки (по аналогии

с выборкой присяжных заседателей) для усиления связи с избирателями; для верх-

ней палаты — изменение порядка формирования в направлении отказа от назнача-

емости ее членов и видоизменения механизмов их избрания (прямое избрание их

населением соответствующего региона), а также усиления связи ее членов с пред-

ставляемыми ими регионами.

С учетом рассмотренного выше, в целях закрепления подлинного принципа на-

родовластия необходимо изменение порядка формирования парламента России.

Так, выдвижение кандидатов в депутаты Государственной Думы и члены Со-

вета Федерации должно осуществляться гражданами и общественными объеди-

нениями.

Необходимо ввести кооптацию в выборные органы власти по принципу пред-

ставительства социальных групп по определенной квоте. Партии должны быть ли-

шены права избираться в парламент по партийным спискам, но иметь при этом

право формировать после выборов партийные фракции из своих членов, прошед-

ших в парламент.

Половину депутатов Государственной Думы целесообразно избирать всеоб-

щим прямым тайным голосованием по территориальным округам, определяемым

пропорционально проживающему в них населению. Половина же должна форми-

роваться по спискам общественных объединений.

Кандидатами в депутаты Государственной Думы, баллотирующимися по тер-

риториальному округу, кандидатами в члены Совета Федерации в будущем долж-

ны стать граждане РФ, непрерывно проживавшие в соответствующем субъекте

Федерации не менее 10 последних лет.

206

а не относить на уровень законодательства.

Кроме того, непосредственно в Конституции РФ следует закрепить статус

и основы формирования и деятельности Центральной избирательной комиссии

России как основного органа, обеспечивающего реализацию гарантий осущест-

вления народовластия на федеральном уровне.

Статья 97

1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Россий-

ской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федера-

ции и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может

быть депутатом иных представительных органов государственной власти и орга-

нов местного самоуправления.

3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной посто-

янной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государ-

ственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме препо-

давательской, научной и иной творческой деятельности.

Комментарий к статье 97

В комментируемой статье закреплены наиболее общие требования к депутатам

нижней палаты российского парламента.

Требования, установленные Конституцией РФ, конкретизируются в Федераль-

ном законе от 18 мая 2005 г. ¹ 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации». Гражданин должен достигнуть

21-летнего возраста ко дню голосования.

Согласно статье 5 указанного Закона не имеет права быть избранным депутатом

гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государ-

ства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на посто-

янное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. ¹ 3-ФЗ «О стату-

се члена Совета Федерации и статусе депу тата Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации»

утрата членом Совета Федерации, депутатом Го-

1 3 5

сударственной Думы гражданства РФ либо приобретение гражданства иностранного

государства является одним из оснований досрочного прекращения полномочий.

Третье требование для избрания в качестве депутата — наличие активного из-

бирательного права. Статья 32 Конституции РФ устанавливает, что не имеют пра-

ва избирать и быть избранными граж дане, признанные судом недееспособными,

а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Закон ¹ 51-

ФЗ конкретизирует данные положения.

Однако представляется не совсем верным закрепление данных требований на

уровне федерального закона. Поскольку такие цензы весьма важны для того, чтобы

интересы народа России в Государственной Думе не представляли, например, кри-

минальные элементы (как это уже было в 1990-е гг.), требуется их непосредствен-

ÑÇ ÐÔ. ¹ 2. Ñò. 74.

1 3 5

207