понятия «констит уционный строй», причем в тексте Конституции РФ встречается

лишь словосочетание «основы конституционного строя», что не дает возможности

для уяснения понятия «конституционный строй».

Согласно Конституции РФ, координация международных и внешнеэкономиче-

ских связей субъектов РФ находится в сфере совместного ведения Российской Фе-

дерации и ее субъектов. В целях реализации положений Конституции РФ принят

Федеральный закон от 4 января 1999 г. ¹ 4-ФЗ «О координации международных

и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»

.

126

Однако самой Констит уцией РФ в недостаточной мере регламентировано

участие субъектов РФ в меж дународных отношениях. В частности, отсутствуют

ограничительные барьеры для данной деятельности. На конституционном уровне

необходимо прописать, что для субъектов РФ ограничивается участие в междуна-

родных отношениях, если это создает угрозу для безопасности и целостности го-

сударства.

Глава 4. Президент Российской Федерации

Ñò àòüÿ 80

1. Президент Российской Федерации является главой государства.

2. Президент Российской Федерации является гарантом Констит уции Россий-

ской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Консти-

туцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверени-

тета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности,

обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов госу-

дарственной власти.

3. Президент Российской Федерации в соответствии с Констит уцией Россий-

ской Федерации и федеральными законами определяет основные направления

внутренней и внешней политики государства.

4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Рос-

сийскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Ñò àòüÿ 81

1. Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражда-

нами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избиратель-

ного права при тайном голосовании.

2. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Россий-

ской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федера-

ции не менее 10 лет.

3. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской

Федерации более двух сроков подряд.

4. Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется феде-

ральным законом.

ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 2. Ñò. 231.

12 6

194

1. При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит

народу следующую присягу:

«Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации

уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защи-

щать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независи-

мость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».

2. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Со-

вета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда

Российской Федерации.

Статья 83

Президент Российской Федерации:

а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства

Российской Федерации;

б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской

Федерации;

в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на долж-

ность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Го-

сударственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Цен-

трального банка Российской Федерации;

д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назна-

чает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Пра-

вительства Российской Федерации, федеральных министров;

е) представляет Совету Федерации кандидат уры для назначения на должно-

сти судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Рос-

сийской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а так-

же кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет

Федерации предложение об освобож дении от должности Генерального прокурора

Российской Федерации; назначает судей других федера льных судов;

ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, ста-

тус которого определяется федеральным законом;

з) утверждает военную доктрину Российской Федерации;

и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

к) назначает и освобож дает полномочных представителей Президента Россий-

ской Федерации;

л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Россий-

ской Федерации;

м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами

или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей

Российской Федерации в иностранных государствах и международных организа-

öèÿõ.

195

Президент Российской Федерации:

а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией

Российской Федерации и федеральным законом;

б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных

Констит уцией Российской Федерации;

в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституци-

онным законом;

г) вносит законопроекты в Государственную Думу;

д) подписывает и обнародует федера льные законы;

е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о поло-

жении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики го-

сударства.

Ñò àòüÿ 85

1. Президент Российской Федерации может использовать согласительные про-

цедуры для разрешения разногласий меж ду органами государственной власти Рос-

сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации, а также меж ду органами государственной власти субъектов Российской

Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать

разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

2. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае проти-

воречия этих актов Констит уции Российской Федерации и федеральным законам,

международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и сво-

бод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Ñò àòüÿ 86

Президент Российской Федерации:

а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Фе-

дерации;

в) подписывает ратификационные грамоты;

г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредит уемых при нем дипло-

матических представителей.

Ñò àòüÿ 87

1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандую-

щим Вооруженными Силами Российской Федерации.

2. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной

угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Россий-

ской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедли-

тельным сообщением об этом Совет у Федерации и Государственной Думе.

3. Режим военного положения определяется федеральным конституционным

законом.

196

Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмо-

тренных федеральным констит уционным законом, вводит на территории Россий-

ской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с неза-

медлительным сообщением об этом Совет у Федерации и Государственной Думе.

Статья 89

Президент Российской Федерации:

а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления по-

литического убежища;

б) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваи-

вает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специ-

альные звания;

в) осуществляет помилование.

Статья 90

1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.

2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для

исполнения на всей территории Российской Федерации.

3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны про-

тиворечить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Статья 91

Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью.

Статья 92

1. Президент Российской Федерации прист упает к исполнению полномочий

с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением сро-

ка его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным

Президентом Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий до-

срочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осу-

ществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При

этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее

трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

3. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии вы-

полнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства

Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Фе-

дерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум,

а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции

Российской Федерации.

Статья 93

1. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Со-

ветом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой об-

197

подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии

в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заклю-

чением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установлен-

ного порядка выдвижения обвинения.

2. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета

Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя

третями голосов от общего числа в каж дой из палат по инициативе не менее одной

трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной

комиссии, образованной Государственной Думой.

3. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Феде-

рации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок

после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если

в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Пре-

зидента считается отклоненным.

Комментарий к главе 4

1. Назначение и роль главы. Сравнительный анализ

Комментируемая глава включает 14 статей (статьи 80–93) и определяет право-

вой статус и полномочия Президента РФ.

Законодательные акты, уточняющие стат ус Президента РФ (за исключением

Федерального закона от 10 января 2003 г. ¹ 19-ФЗ «О выборах Президента Россий-

ской Федерации»

) отсутствуют, что делает содержание комментируемой главы

12 7

особенно важным, так как она включает единственные нормы прямого действия,

комплексно регулирующие институт президентства в России.

Несмотря на отсутствие формального структурирования внутри комментиру-

емой главы, содержащиеся в ней статьи сформированы на основе некоего систем-

ного принципа:

статья 80 определяет основы правового статуса Президента РФ;

статья 81 определяет требования к регулированию процесса его избрания;

статья 82 устанавливает текст президентской присяги и порядок ее принесе-

íèÿ;

статьи 83 и 84 определяют полномочия Президента РФ по участию в форми-

ровании иных органов государственной власти;

статья 85 определяет полномочия Президента РФ как посредника при взаи-

модействии иных органов государственной власти (которые вытекают из

предусмотренного статьей 80 полномочия по обеспечению согласованного

функционирования и взаимодействия органов государственной власти);

статья 86 определяет полномочия Президента РФ по определению внешней

политики, раскрывая полномочие, предусмотренное частью третьей статьи

80 Конституции РФ;

статьи 87 и 88 определяют полномочия Президента РФ в области обеспече-

ния обороны и безопасности, раскрывая соответствующее полномочие в об-

ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 2. Ñò. 171.

12 7

198

установленное статьей 80 Конституции РФ;

статья 89 определяет ряд полномочий, присущих Президенту РФ как главе го-

сударства (вопросы принятия в гражданство, награждения и помилования);

статья 90 определяет своего рода «правовой инструментарий» деятельности

Президента РФ, закрепляя его полномочия по принятию указов и распоря-

жений;

статья 91 резко выделяется на фоне остальных, так как закрепляет достаточ-

но сложную для толкования норму о неприкосновенности Президента РФ;

статья 92 определяет процессуальные вопросы вступления Президента РФ

в должность, прекращения исполнения полномочий, а также порядок осу-

ществления полномочий Президента РФ в случае его неспособности испол-

нять их лично;

статья 93 определяет порядок отрешения Президента РФ от должности.

Комментируемая глава находится в устойчивой связи практически со всеми

главами Конституции РФ: либо через полномочия Президента по участию в фор-

мировании органов государственной власти и назначении должностных лиц (гла-

вы 5, 6, 7), либо через реализацию иных его полномочий (главы 1, 2, 3), либо через

участие в конституционных процедурах (глава 9).

Определение правового стат уса и полномочий Президента РФ являются важ-

нейшими вопросами конституционно-правового регулирования и традиционно

находят свое отражение непосредственно в тексте Конституции РФ. При этом за-

крепляются как материальные нормы, определяющие объем и содержание полно-

мочий Президента, особенно в части их разграничения с иными государственны-

ми органами, предусмотренными Констит уцией РФ, так и процессуа льные нормы,

определяющие порядок избрания Президента, вст упления его в должность, пре-

кращения полномочий, в том числе путем отрешения от должности. Таким обра-

зом, традиционно, институт президентства имеет наиболее полное закрепление

в конституции страны, что подтверждается, в том числе, и результатами сравни-

тельных исследований.

2. Как глава решает свои задачи

Для оценки того, как комментируемая глава решает свои задачи, необходимо

разделить их на группы политических и нормативно-правовых задач. При этом не-

обходимо отметить, что соответствующий перечень задач для каждой из указан-

ных групп подлежит реконструкции, поскольку четких критериев его определения

не существует.

Политические задачи

Эти задачи были актуа льны лишь конъюнктурно — на этапе принятия Кон-

стит уции РФ в 1993 году. Вопрос о статусе Президента РФ был одним из ключе-

вых в ходе долгого констит уционно-правового процесса начала 1990-х годов, ко-

торый завершился осенним кризисом 1993 года. В результате победила та модель

конституционно-правового стат уса Президента РФ, которая характеризуется

в качестве так называемой «суперпрезидентской республики». Данная модель под-

разумевает, что Президент занимает доминирующее положение над всеми ветвя-

ми власти и государственными органами, совмещая в себе как полномочия главы

199

ность и роспуск всех органов государственной власти: парламента, правительства,

конституционного и иных судов.

Сделанный политический выбор определяет политическую систему и всю

систему государственного управления, а также порядок ее функционирования.

Важно отметить, что с момента принятия Конституции РФ до настоящего време-

ни серьезной политической дискуссии и политически весомых противников та-

кой конфигурации политической власти Президента РФ не существует, что может

быть интерпретировано как своеобразный политический консенсус по данному

вопросу.

Тип политического режима приближен к авторитарному, в тексте Конституции

РФ наблюдаются перекосы в сторону избыточных полномочий Президента РФ

и подавления потенциалов системы «сдержек и противовесов». Это путь к моно-

полизации власти и, соответственно, стагнации развития, увеличению числа кон-

фликтов.

Нормативно-правовые задачи

В основном они, как описано выше, сводятся к установлению ряда важней-

ших материальных и процессуальных норм. В целом, существенных недостатков

с точки зрения нормативно-правового регулирования комментируемая глава не

содержит, за исключением порядка отрешения Президента РФ от должности. Он

содержит слишком много неопределенностей и отсылочных норм к уголовному за-

конодательству. Так, статья 90 Констит уции РФ не проводит различий между таки-

ми видами актов Президента РФ, как постановление и распоряжение. Норматив-

ные правовые акты, как правило, принимаются в форме указов, а индивидуальные

правовые акты и решения по оперативным и другим текущим вопросам обычно

принимаются в форме распоряжений, но сама Конституция РФ каких-либо указа-

íèé íà ýòîò ñ÷åò íå äàåò.

Кроме того, Конституция РФ предусматривает весьма тяжеловесную процеду-

ру принятия решения об отрешении Президента РФ от должности, которая, как

показала практика, сложно реализуема даже при на личии соответствующей поли-

тической воли.

Для обеспечения полноты комментария необходимо провести ценностный

анализ с точки зрения оценки фактически закрепленной в Конституции РФ фор-

мы правления и роли в ней Президента РФ и оценки содержания статуса и полно-

мочий Президента РФ.

Констит уция РФ закрепила статус Президента РФ как главы государства, на-

ходящегося «над» всеми ветвями власти, обладающего серьезными полномочиями

по определению всей системы государственного управления, особенно в отноше-

нии исполнительной власти и «силового» блока министерств. Глава государства

способен самостоятельно устроить и разрешить политический кризис, в том числе

путем отправки в отставку Правительства РФ и роспуска Государственной Думы,

а также наделенного полномочиями по обеспечению согласованного функциони-

рования и взаимодействия органов государственной власти.

Подобная модель по форме очень близка российским традициям сильной цен-

трализованной иерархической власти и в целом повторяет конфигурацию власти

200

царю или генеральному секретарю, оказывается в положении «над» иными госу-

дарственными органами, относительно свободно может определять систему орга-

нов государственной власти, оказывать сильное влияние на порядок их форми-

рования и деятельности, и в тоже время он практически недосягаем в правовом

плане для воздействия политических оппонентов. Риски переноса персональных

особенностей конкретной личности на свойства высшей власти в стране в такой

модели слишком велики.

Ценностное содержание норм комментируемой главы полностью выхолощено.

Оно не прослеживается явно даже в тех нормах, которые традиционно направлены

на закрепление декларативно-идеологического содержания: например — в тексте

присяги Президента РФ.

Существенные нарекания вызывает недостаточность внимания к обеспечению

устойчивости связи кандидата в Президенты со страной и ее важнейшими социаль-

ными, политическими и иными инстит утами. Не установлено требование об обя-

зательности рождения Президента на территории России, невысоки требования

к цензу оседлости и возрасту, отсутствуют требования о необходимости получе-

ния образования на территории России и опыта службы в вооруженных силах (для

мужчин), т. е. не определяются те важнейшие параметры, которые гарантируют во-

влеченность кандидата в президенты в реальную жизнь своей страны, осознание им

важнейших проблем, наличие мотивации к их решению. Принимая во внимание,

что по форме статус президента весьма близок самодержавно-монархической моде-

ли, такого рода гарантии обеспечения устойчивости социально-психологической,

культурной связи Президента РФ с обществом просто необходимы, так как от него

во многом зависит развитие страны.

В целом, в данной главе можно выделить проблемы политического, ценностно-

го и нормативно-правового содержания.

Проблемы политического содержания

Баланс сдерживающих и уравновешивающих потенциалов ветвей власти на-

рушен в пользу Президента РФ, что ведет к рискам монополизации власти и не-

эффективности государственного управления.

Проблемы ценностного содержания

Отсутствие ценностных ориентиров в деятельности Президента РФ, даже на

символическом уровне (в присяге).

Недостаточность гарантий устойчивости связи кандидатов в Президенты РФ

с широкими слоями общества, исторической судьбой страны.

Проблемы нормативно-правового содержания

Сложность и практическая нереализуемость института отрешения Президента

РФ от должности.

Фактическое отсутствие иных, кроме отрешения от должности, механизмов

ответственности Президента РФ.

Недостаточность правового регулирования статуса администрации Президен-

та РФ, создающая, в совокупности со статусом самого Президента РФ, также уре-

гулированным только посредством норм Конституции РФ, широкое пространство

для злоупотреблений.

201