фактически действующей.

Кроме того, для изменения норм главы 2 Констит уции РФ также установлено

препятствие в виде отсутствия федерального конституционного закона «О Кон-

ституционном Собрании», в соответствии с которым такие изменения могут быть

внесены. Это единственный федеральный конституционный закон, который за 17

лет существования Конституции РФ так и не был принят. Видимо, все дело в от-

сутствии для этого политической воли, а вернее — присутствии именно политиче-

ской воли, но направленной на последовательную космополитизацию России и за-

крепление системы защиты действующей идеологии неолиберализма.

Глава 3. Федеративное устройство

Ñò àòüÿ 65

1. В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан,

Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-

Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика,

Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордо-

вия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания, Республи-

ка Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика

Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия;

Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край,

Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Ха-

баровский край;

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгород-

ская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Во-

логодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область,

Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская

область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинград-

ская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мур-

манская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская

область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская

область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская

область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смо-

ленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская

область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярослав-

ская область;

Москва, Санкт-Петербург — города федерального значения;

Еврейская автономная область;

Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра,

Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

2. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъ-

екта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным

законом.

176

Частью первой статьи 65 определен субъектный состав Российской Федерации,

причем статус субъектов РФ различается (республики, края, области и пр.). Среди

них есть и субъекты РФ (автономные округа), входящие в состав других субъектов.

Несимметричная, закрепленная Конституцией РФ модель субъектного состава

сложна в управлении, архаична и ничем не оправдана. Для большинства федера-

ций характерна унифицированная система субъектов федерации (статус субъектов

федерации одинаков, несмотря на объективно имеющиеся различия). В некоторых

федерациях субъектный состав вообще закрепляется фрагментарно.

Интересен немецкий опыт конституционного закрепления субъектного со-

става: все субъекты Федерации (и земли, и города — Берлин, Бремен и Гамбург)

определены в Основном законе ФРГ единым списком земель и обладают равным

статусом. Таким же образом закреплены субъекты Федерации в Констит уции Ав-

стрии (перечисляются земли, включая столицу Вену).

Комментируемая статья перечисляет субъекты Федерации с обозначением их

наименования. Определение собственного наименования находится в сфере ве-

дения самого субъекта. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 28 ноября

1995 г. ¹ 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской

Федерации»

указал, что переименование не может быть произведено, если оно за-

9 9

трагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и граждани-

на, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы

других государств, а также если оно предполагает изменение состава Российской

Федерации или констит уционно-правового стат уса ее субъекта. Новое наименова-

ние субъекта РФ включается в статью 65 Конституции РФ указом Президента РФ

на основании решения субъекта РФ, принятого им в установленном порядке.

Следует отметить, что субъектный состав РФ нуждается в оптимизации. Неко-

торые су бъекты РФ экономически несамостоятельны, образованы искусственно.

Очевидно, что назрело объединение ряда субъектов. С другой стороны, отдельные

экономически мощные автономные округа целесообразно вывести из состава об-

ластей (Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий).

Статья 66

1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации

и конституцией республики.

2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области,

автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом

края, области, города федерального значения, автономной области, автономного

округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответ-

ствующего субъекта Российской Федерации.

3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной

области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автоном-

ной области, автономном округе.

4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут

регулироваться федеральным законом и договором между органами государствен-

ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 49. Ñò. 4868.

9 9

177

сти края или области.

5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному

согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответ-

ствии с федеральным констит уционным законом.

Комментарий к статье 66

Комментируемая статья закрепляет различия статуса субъектов РФ с приори-

тетом прав республик, хотя статьей 5 закрепляется равноправие всех субъектов

РФ. Как уже указывалось, такое различие в стат усе нецелесообразно.

Выделение отдельных субъектов — тем более, по национальному принци-

пу — для государства противопоказано. Об этом свидетельствует мировой опыт

федеративного строительства даже в многонациональных федерациях (например,

в Швейцарии). Именно поэтому стат ус субъектов Российской Федерации должен

быть единым (к примеру, это могут быть земли) с указанием особенностей осу-

ществления Москвой ее функций в качестве столицы России.

Ошибочное понимание констит уционной нормы «республика (государство)»

привело к тому, что республики в своих конституциях стали закреплять положение

о государственном суверенитете применительно к своей республике. Конституци-

онный Суд РФ в своем Постановлении от 7 июня 2000 г. ¹ 10-П «По делу о про-

верке констит уционности отдельных положений Констит уции Республики Ал-

тай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации»

разъяснил неправомерность постановки вопроса о су-

100

веренитете республик и указал, что все правовые акты, принимаемые в Российской

Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Кон-

ституции РФ. Но ведь такая провокационная норма до сих пор содержится в тексте

Констит уции РФ. Она должна быть отменена.

Несмотря на решение Констит уционного Суда РФ, в конституциях некоторых

республик положение о государственном суверенитете сохранилось.

Неконструктивно также разделение «основных законов» субъектов Федерации

на констит уции и уставы. Констит уция в мировой практике — это в большинстве

случаев основной закон суверенного государства, а не субъекта федерации. Стат ус

таких актов для всех субъектов РФ должен быть также един, причем название их

не должно содержать слово «констит уция». Оптимальным было бы наименование

«устав» применительно ко всем субъектам РФ.

Автономные округа представляют собой сложносоставные многоуровневые

конструкции в структуре федеративного государства, по факт у ведущие к неоправ-

данному усложнению указанной структуры, повышению числа управленческих

уровней, к размыванию компетенции и ответственности органов государственной

власти. Целесообразно исключить данную конструкцию из Конституции РФ, а су-

ществующие автономные округа либо объединить с «материнскими» областями

(Чукотский автономный округ), либо выделить из них, ориентируясь в основном

ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 25. Ñò. 2728.

10 0

178

Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа).

Часть пятая предусматривает возможность изменения статуса субъекта РФ,

однако федерального закона о порядке изменения такого статуса не принято. В ре-

зультате данная норма — неработающая.

Статья 67

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов,

внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрис-

дикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономи ческой зоне

Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами

международного права.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены

с их взаимного согласия.

Комментарий к статье 67

В комментируемой статье дается определение территории России, закрепляется

суверенное право России осуществлять юрисдикцию на континента льном шельфе

и в исключительной экономической зоне России. Однако при этом не упоминается

о том, что суверенитет распространяется также на космические аппараты, кораб-

ли, воздушные суда, дипломатические представительства и консульские учрежде-

ния, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации.

Положения комментируемой статьи являются базовыми для целого ряда дру-

гих норм Конституции РФ, законов и иных нормативных актов. Так, приняты

федера льные законы от 31 июля 1998 г. ¹ 155-ФЗ «О внутренних морских водах,

территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»

, îò 30 íîÿ-

101

бря 1995 г. ¹ 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»

, îò

102

17 декабря 1998 г. ¹ 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской

Федерации»

, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. ¹ 4730-I «О Государственной границе

1 03

Российской Федерации»

è äð.

104

Тем не менее реализация государственного суверенитета сведена главным об-

разом к территориальной составляющей (в том числе в статье 4 Констит уции РФ).

Однако истинное понимание государственного суверенитета шире: оно включает

в себя наряду с терри ториальной также фи нансовую, экономическую, военну ю,

информационную составляющие и др.

Оптимальным было бы включение в Конституцию РФ положений, аналогич-

ных статье 2 Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой

резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 12 декабря 1974 г., согласно которой

каждое государство имеет и должно свободно осуществлять полный постоянный

ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 31. Ñò. 3833.

1 0 1

ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 49. Ñò. 4694.

1 0 2

ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 51. Ñò. 6273.

1 0 3

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета

1 0 4

Российской Федерации. 1993. ¹ 17. Ст. 594.

179

кой деятельностью.

Пределы государственной территории определяет государственная грани-

ца, которая согласно Закону РФ ¹ 4730-I определяется как линия и проходящая

по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государствен-

ной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т. е. простран-

ственный предел действия государственного суверенитета РФ.

Часть третья статьи устанавливает, что изменение границ между субъектами

РФ может быть осуществлено с их взаимного согласия. Однако в единоличном

порядке границы между субъектами не могут быть изменены, поскольку данная

процедура требует утверждения Советом Федерации. При этом границы между

субъектами РФ не являются государственными. Это подчеркнул Констит уцион-

ный Суд РФ в своем определении от 6 декабря 2001 г. ¹ 250-О

, указав, что тер-

105

риториальные границы республики, как и всех других субъектов РФ, являются не

государственными, а административными.

Ñò àòüÿ 68

1. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории яв-

ляется русский язык.

2. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах

ãî

ñó

дарственной власти, органах местного самоуправления, государственных уч-

ðåæ

дениях республик они употребляются наряду с государственным языком Рос-

сийской Федерации.

3. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение

родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Комментарий к статье 68

В комментируемой статье вновь присутствует рассмотренная выше концепция,

основанная на праве народов на самоопределение, что представляет собой несо-

мненную угрозу как для государства, так и для всего российского народа. Тем более

что государственный язык — это атрибут суверенного государства, а не субъекта

Федерации, каковой государством не является. Указание в Конституции РФ на то,

что республики могут уст анавливать свои государственные языки, приводит к зло-

употреблениям: попыткам вытеснить русский язык, использовать государствен-

ный язык республики как основной.

Целесообразно исключить этнический компонент из конституционно-правовых

конструкций федерализма, что подразумевает отмену инстит ута государственных

языков республик. Вместе с тем, всем народам, проживающим на территории Рос-

сии, должно быть гарантировано право на изучение родного языка.

Исключение возможности для республик устанавливать собственные государ-

ственные языки является необходимой мерой, направленной на сохранение и уси-

Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. ¹ 250-О «По запросу

10 5

Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда по-

ложений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» // СПС

«Гарант».

180

ка как государственного и объединяющей русской языковой культ уры.

Стат ус русского языка как государственного языка России регулируется Фе-

деральным законом от 1 июня 2005 г. ¹ 53-ФЗ «О государственном языке Россий-

ской Федерации»

, в котором обозначены сферы использования государственно-

106

го языка и ответственность за нарушение законодательства РФ о государственном

языке. Государство гарантирует лицам, не владеющим государственным языком

ÐÔ, îáåñ

печение права на пользование услугами переводчиков при реализации

и защите их прав и законных интересов на территории РФ. Данное положение на-

ходит отражение в процессуальных кодексах РФ, где одним из принципов судо-

производства (гражданского, уголовного) является язык судопроизводства.

Однако закрепленные в данном Законе меры защиты и поддержки русского

языка носят слишком общий, безадресный характер и не могут быть использованы

для эффективной поддержки русского языка внутри и вне страны.

В законодательстве РФ об образовании отсутствуют гарантии получения об-

разования исключительно на русском языке, что ведет к дискриминации граждан

РФ в образовательных учреждениях на территории национальных республик в со-

ставе РФ, а также в местах компактного проживания народов РФ.

В развитие положений Конституции РФ о языках РФ принят Закон РФ от 25 ок-

òÿá

ря 1991 г. ¹ 1807-I «О языках народов Российской Федерации»

, а также при-

107

няты законы субъектов РФ. Как указано во вводной части данного Закона, языки

народов РФ являются национальным достоянием России. Все языки народов РФ

пользуются государственной поддержкой. Государство гарантирует граж данам РФ

осуществление основных политических, экономических, социальных и культур-

ных прав вне зависимости от их знания какого-либо языка (статья 5).

Данный Закон также устанавливает положение о том, что в Российской Феде-

рации алфавиты государственного языка РФ и государственных языков республик

строятся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов

государственного языка РФ и государственных языков республик могут устанав-

ливаться федеральными законами. Постановлением Констит уционного Суда РФ

от 16 ноября 2004 г. ¹ 16-П

данное положение Закона признано не противореча-

108

щим Конституции РФ.

В связи с вышеизложенным, в Конституции РФ следует закрепить общую нор-

му о статусе русского языка, мерах его защиты и поддержки.

ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 23. Ñò. 2199.

1 0 6

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.

1 0 7

1991. ¹ 50. Ñò. 1740.

Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. ¹ 16-П «По делу о про-

1 0 8

верке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан

«О языках народов Республики Татарстан», части второй статьи 9 Закона Республики Та-

тарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике

Татарстан», пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и пункта 6

статьи 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи

с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики

Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2004. ¹ 47. Ст. 4691.

181

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов

в соответствии с общепризнанными принципами и нормами меж дународного

права и международными договорами Российской Федерации.

Комментарий к статье 69

Комментируемая статья в целом соответствует распространенному опыту

конституционно-правового регулирования в части закрепления прав коренных

малочисленных народов.

В развитие положений Констит уции РФ был принят ряд федеральных зако-

нов: от 7 февраля 2003 г. ¹ 21-ФЗ «О временных мерах по обеспечению пред-

ставительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в за-

конодательных (представительных) органах гос ударственной власти субъектов

Российской Федерации»

; от 7 мая 2001 г. ¹ 49-ФЗ «О территориях традици-

109

онного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири

и Да льнего Востока Российской Федерации»

; îò 20 èþëÿ 2000 ã. ¹ 104-ÔÇ «Îá

110

общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севе-

ра, Сибири и Да льнего Вос тока Российской Федерации

»; от 30 апреля 1999 г.

111

¹ 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской

Федерации»

.

112

Согласно Федеральному закону ¹ 82-ФЗ к коренным малочисленным народам

Российской Федерации относятся народы, проживающие на территориях традици-

онного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хо-

зяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс.

человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностям.

Однако, устанавливая гарантии развития и защиты отдельных групп населения

(этносов) России, Конституция РФ во всем своем контексте (и здесь, в частности)

оставляет без должного внимания государствообразующую нацию — русский на-

род, составляющий более 80% от населения РФ. В принципе, для каждого гос удар-

ства подобная связь должна иметь и, как правило, имеет место, что подтвержда-

ется историческим анализом

. В этом контексте понимания роли русского народа

113

она ведет не к преференциям этносу (граж дане страны независимо от этнического

признака имеют равные права на уважение их достоинства, иные права), а к не-

обходимости сохранения и опоры в развитии на собственные цивилизационные

ценностные накопления страны.

Целесообразно предусмотреть в Конституции РФ специфичную национальную

конструкцию — многонациональность с доминирующим фактором русского на-

рода, его культуры и религии как цивилизационнообразующих, при закреплении

гарантий уважения прав всех других братских народов, проживающих на террито-

ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 6. Ñò. 504.

10 9

ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 20. Ñò. 1972.

11 0

ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 30. Ñò. 3122.

11 1

ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 18. Ñò. 2208.

11 2

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э

.

è äð

. Государственная политика вывода

11 3

России из демографического кризиса. М.: Научный эксперт, 2007. С. 489–511.

182

щения дискриминации граждан по признаку расы и национальности.

Статья 70

1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и по-

рядок официального использования устанавливаются федеральным констит уци-

онным законом.

2. Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы

устанавливается федеральным законом.

Комментарий к статье 70

Комментируемая статья в целом отражает общемировые тенденции закрепле-

ния государственных символов и порядка их использования. Содержащиеся в ста-

тье констит уционные положения являются базовыми для целого ряда федераль-

ных констит уционных законов и иных нормативных актов.

В Российской Федерации государственные символы утверждены федераль-

ными конституционными законами: от 25 декабря 2000 г. ¹ 1-ФКЗ «О Государ-

ственном флаге Российской Федерации»

, от 25 декабря 2000 г. ¹ 2-ФКЗ «О Го-

114

сударственном гербе Российской Федерации»

, от 25 декабря 2000 г. ¹ 3-ФКЗ

115

«О Государственном гимне Российской Федерации»

. В них дается описание госу-

116

дарственных символов, определяются порядок использования и ответственность

за их использование с нарушением установленного законом порядка.

Частью 2 устанавливается, что столицей России является город Москва. Его

статус установлен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. ¹ 4802-I «О стат усе столицы

Российской Федерации»

. Под стат усом столицы понимается правовое положе-

117

ние Москвы, обусловленное особенностями прав и обязанностей органов власти

Федерации и города в связи с осуществлением им функций столицы РФ.

В то же время Москва определяется как один из субъектов РФ — город федераль-

ного значения. Определяется особое положение су бъекта РФ — города федерально-

го значения Москвы, что нарушает принцип равноправия субъектов России. Целе-

сообразно выделить столицу из ряда субъектов, установить особый статус столицы

и перечислить в единообразном порядке все остальные су бъекты Федерации.

Столица страны должна являться территорией с особым статусом, порядок управ-

ления которой устанавливается отдельно и может не соответствовать общефедераль-

ным правилам. Поскольку столица имеет повышенную нагрузку на объекты своей

инфраструкт уры (размещение федеральных органов государственной власти, транс-

портное обслуживание, содержание объектов гражданской обороны и обеспечение

военной безопасности и др.), она должна быть независима от других субъектов Феде-

рации с тем, чтобы, с одной стороны, ее интересы не доминировали в общем балансе

интересов субъектов, с другой — для обеспечения ее обслуживания и безопасности.

ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 52. Ñò. 5020.

1 1 4

ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 52. Ñò. 5021.

1 1 5

ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 52. Ñò. 5022.

1 1 6

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета

1 1 7

Российской Федерации. 1993. ¹ 19. Ст. 683.

183

В ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Констит уции Российской Федерации и федеральных

законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; граждан-

ство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных мень-

шинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнитель-

ной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование

федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в об-

ласти государственного, экономического, экологического, соц иального, культу р-

ного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кре-

дитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

федеральные экономи ческие слу жбы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федера льные фонды ре-

гионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие-

ся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; дея-

тельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации,

международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка

продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного

имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их

использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального

моря, воздушного простран ства, исключительной экономи ческой зоны и конти-

нентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уго-

ëîâ

но-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское,

гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство;

правовое регулирование интеллект уальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и ис-

числение времени; геодезия и картография; наименования географических объек-

тов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

184

Комментируемая статья устанавливает исчерпывающий перечень вопросов, от-

носящихся к исключительной компетенции Российской Федерации. Компетенция,

круг полномочий Российской Федерации описываются через понятие «вeдение».

Однако данное понятие ни к чему не обязывает, в отличие от понятия «ответствен-

ность», которое подразумевает полномочия государства как обязанность обе-

спечивать заданное состояние своего предмета ответственности наряду с мерами

санкционной ответственности за недостижение планируемых показателей.

К ведению РФ отнесены наиболее значимые, имеющие общефедеральное

значение, вопросы. Это федеративное устройство, регулирование и защита прав

и свобод человека и гражданина, внешняя политика, вопросы войны и мира, су-

доустройство и др.

По предметам ведения РФ полномочия осуществляют федеральные органы го-

сударственной власти (Президент РФ, Федера льное Собрание РФ, Правительство

РФ и др.). Согласно части 1 статьи 76 Констит уции РФ по предметам ведения Рос-

сийской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные

законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Перечень исключительного ведения РФ в настоящее время явно заужен. Его

необходимо расширять — но не за счет дальнейшей централизации компетенции,

«стягивания» в него сфер совместной ответственности (вeдения), а также ответ-

ственности (вeдения) субъектов РФ и местного самоуправления (многие из которых

действительно имеют региональную и местную природу), а в направлении усиления

четкости регулирования, конкретизации круга полномочий органов власти феде-

рального у ровня при осуществлении внутренней и внешней политики страны.

Статья 72

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Феде-

рации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, зако-

нов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального

значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Фе-

дерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных

меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасно-

сти; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными

и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологиче-

ской безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников

истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культ уры, физической

культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, от-

цовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

185

эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской

Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное,

жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о не-

драх, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочис-

ленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государ-

ственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономи ческих связей субъектов

Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Феде-

рации.

2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республи-

ки, края, области, города федерального значения, автономную область, автоном-

ные округа.

Комментарий к статье 72

В комментируемой статье также используется понятие «в

å

дение», но уже при-

менительно к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ,

что является недостатком данной статьи. Перечень предметов совместного веде-

ния также явно заужен. Его необходимо расширять в направлении усиления чет-

кости регулирования, конкретизации круга полномочий органов власти федераль-

ного уровня и уровня субъектов Федерации.

Один из вариантов такой конкретизации — это раздел сферы совместного ве-

дения (ответственности) на две части (по модели, используемой в конституциях

ФРГ и Австрии):

конкурирующее ведение, предусматривающее закрепление закрытого пе-

речня вопросов, сформированного на основе скорректированной статьи 72

Конституции РФ; определение глубины федерального законодательного ре-

гулирования в сфере совместного ведения федеральным законодателем при

установлении Конституцией РФ общих условий и границ такого регулирова-

ния; обладание субъектами РФ компетенцией в конкретной сфере постольку,

поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами (мо-

дель опережающего правового регулирования);

рамочное ведение, предусматривающее закрепление закрытого перечня во-

просов, по которым предусмотрено принятие основ законодательства Феде-

рацией; общий характер рамочного регулирования, распространяющийся

вплоть до определения объема и порядка осуществления расходов из бюдже-

тов су бъектов РФ (данный перечень должен быть существенно шире того, ко-

торый содержится, к примеру, в Основном законе ФРГ); обязательный харак-

тер для субъектов РФ нормативно-правового регулирования и осуществления

полномочий в рамках реализации основ законодательства; судебную процеду-

186

способный гарантировать обязательность предоставления гражданам РФ по-

лагающегося им набора услуг со стороны государства (в лице субъектов РФ).

В рамках предложенной модели субъекты РФ смогут осуществлять собствен-

ное регулирование в рамках установленных федеральных основ законодательства.

Другой возможный вариант — замена трехзвенного способа (разграничение

предметов ведения и полномочий посредством установления компетенции Феде-

рации, субъектов Федерации и совместной компетенции) на двухзвенный путем

отказа от сферы совместного ведения, поскольку сит уация «совместной ответ-

ственности» за круг каких-то вопросов создает предпосылки для того, чтобы ни

один из субъектов ответственности на практике не брал ее на себя.

В Конституцию РФ необходимо включить более детально прописанный поря-

док финансирования, осуществления и взаимной передачи осуществления части

полномочий (здесь можно использовать модель Основного закона ФРГ).

Статья 73

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Фе-

дерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой

государственной власти.

Комментарий к статье 73

Комментируемая статья наделяет субъекты РФ по предметам собственного ве-

дения всей полнотой государственной власти. Однако неверное понимание дан-

ной нормы позволило многим субъектам РФ — республикам закрепить в своих

конституциях положение о суверенитете республики, что впоследствии было при-

знано неконстит уционным (см. комментарий к статье 66). По предметам собствен-

ной компетенции субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые

акты, которые имеют приоритет над федеральным законодательством. При этом

собственное правовое регулирование субъектов РФ должно соответствовать Кон-

ñòèò óöèè ÐÔ.

В настоящее время ведение субъектов РФ формируется по остаточному прин-

ципу. На практике это ведет к его неоправданному сужению. Целесообразно было

бы предусмотреть открытый перечень предметов ведения и полномочий субъек-

тов РФ, формируемый с перенесением т уда ряда позиций из сферы совместного

ведения (так называемые «собственные полномочия» из Федерального закона от

6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации»

). Адекватность осуществления таких полномочий субъ-

118

ектами РФ необходимо обеспечить судебными механизмами.

Остальные полномочия («иные вопросы»), добровольно принятые на себя

субъектами Федерации, могут регулироваться и осуществляться ими в той мере,

в какой они посчитают это необходимым.

ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 42. Ñò. 5005.

1 1 8

187