1.3. Мировой опыт использования системы управления рисками

Основополагающей теоретической базой применения СУР всеми передовыми таможенными службами мира признан международный стандарт ИСО 31000:2009, разработанный таможенными службами Австралии и Новой Зеландии. Таким образом, таможенная служба «зеленого континента» фактически является общепризнанным лидером в области внедрения СУР в процесс таможенного контроля.

Применение СУР на отдельных таможенных постах в Австралии началось с 1994 года, однако ее официальное, повсеместное внедрение в работу Таможенной и Пограничной службы датируется 1996 годом. Основу заложил общий австралийско – новозеландский стандарт AS/NZS 4360:1994, положения которого впоследствии были включены в содержание Рекомендаций к риск – менеджменту ВТамО (World Customs Organization, WCO) [33] , пересмотренной в 1999 году Киотской конвенции [32]. Внедрение принципов СУР внесло существенные изменения в работу Таможенной и Пограничной службы Австралии, значительно повысив эффективность досмотра [25].

Из широкого разнообразия рисков Служба сформировала 11 наиболее важных сфер риск – наблюдения (borderrisks) [24], в том числе: морская безопасность, незаконный отлов рыбы иностранными судами, терроризм, контрабанда наркотических веществ и их прекурсоров, контрабанда оружия, нарушение прав интеллектуальной собственности, портовыериски, безопасность воздушных судов, занижение таможенной стоимости, контрабанда табачных изделий, контрабанда других запрещенных (ограниченных) к ввозу товаров [32].Такое акцентирование внимания явилось закономерным результатом сбора и анализа информации в течение нескольких лет в рамках кампании анализа рисков [24], регулярно проводимой в целях повышения эффективности распределения трудовых и иных ресурсов для совершенствования действий по каждому из рисков.

В целях определения приоритетов, а также более тщательного анализа каждой из областей хозяйствования в августе 1996 года на базе таможенной службы были учреждены Национальные бизнес – центры. Предметом их деятельности стала координация действий таможенной службы в рамках каждой области, анализ и мониторинг динамики товарооборота, а также участие в разработке Национальной концепции развития таможенных органов [24].

Необходимо отметить, что процесс внедрения СУР в австралийской таможенной службе в 1997 году сопровождался и соответствующими организационно – структурными изменениями, в частности, был создан Отдел гармонизации торговли (The Commercial Compliance Office, CCO), штатный состав которого насчитывал 14 сотрудников. Основной задачей этого отдела стала координация вопросов разработки, мониторинг, рассмотрение национальных стратегий и стандартов таможенного контроля [32].

Следующим шагом в становлении СУР в таможенной службе Австралии стало принятие в 2003 году рамочных принципов бизнес – планирования и текущей деятельности таможни (The Customs Business Planning and Performance Framework, CBPPF) с целью интеграции функции управления рисками и бизнес – планирования в масштабах предприятия и отрасли.

На сегодняшний момент, характеризуя законодательную основу применения СУР в таможенной службе страны, можно отметить, что таможенная служба Австралии является не только активным участником международных соглашений в области риск – менеджмента, но и выступает инициатором нововведений в рамках совершенствования применения СУР. Австралийская таможенная служба участвует в различных семинарах, целью которых является обмен опытом в рамках Таможенной организации Океании (Oceania customs organization, OCO), Исполнительного комитета ВТамО, Форума тихоокеанских островов (Pacific Islands Forum, PIF).

Сегодня Таможенная и Пограничная служба Австралии является единым органом исполнительной власти и находится в непосредственном подчинении Министерства Внутренних Дел (Ministry of Home Affairs, MoHA). В составе службы три департамента: Департамент обслуживания торговли и транспорта (Department of Passenger and Trade Facilitation, DoPTF); Департамент защиты границ (Department of Border Protection, DoBP); Департамент совместных действий (Department of Corporate Operations, DoCO).Структурным подразделением, ответственным непосредственно за реализацию СУР, является Департамент совместных действий. Само название Департамента подчеркивает многогранность и взаимоинтегрированность деятельности его сотрудников с другими организационными элементами в составе таможенной службы. Структура Таможенной и Пограничной службы Австралии представлена на рис.1.2.

Департамент Аудита при Правительстве

Рис. 1.2. Структура Таможенной и Пограничной службы Австралии

В 1998 году таможенная служба еще более сузила сферу интересов объявив, что не все нарушения имеют равную значимость. Были разработаны показатели значимости для разных видов нарушений.

Также были определены 2 категории товаров:

— товары, которые чувствительны для интересов государства;

— товары, которые менее интересуют таможенную службу США.

Селекция по категориям товаров, а также определение значимости видов нарушений служит для принятия одного из следующих решений:

— пропуск товаров – это отнюдь не выпуск товаров в свободное обращение. Согласно концепции таможенной службы – это те товары, в отношении которых при производстве компьютерного контроля не возникло вопросов. Таможенные органы имеют право на дополнительный повторный контроль. Но, например, в 2010 году в отношении 85% товаров у таможни никаких вопросов не возникало;

— проведение документального контроля (требуется, если при ввозе товаров не представлены какие – либо документы (список которых четко очерчен и утвержден законодательно);

— проведение досмотра (применяется крайне редко в отношении 1 – 2% товаров).

3. Проведение мероприятий по снижению рисков.

Первое – выявляются причины риска, второе – вырабатываются соответствующие меры и выделяются ресурсы для устранения ситуации риска. При выделении ресурсов принимаются к сведению такие факторы, как возможности и степень подготовки сотрудников, затраты и меры исполнения.

Таможенные действия бывают как силовые, так и информационные.

4. Контроль и доклад.

После того как определены и проведены конкретные меры, результаты контролируются и поступают в банк данных программы процесса управлением рисками.

Таможенная служба использует несколько механизмов контроля за исполнением:

— план выполнения принудительных мер;

— доклады в Правительство и Конгрессу по соблюдению законов;

— работа таможенной инспекции;

— послеоперационный контроль.

Возврат информации в банк данных программы процесса управлением рисками создает условия для обратной связи, которая может использоваться на любом этапе. Смена приоритетов рисков потребует новых подходов на этапе оценки и анализа рисков.

План выполнения принудительных мер формируется на один год. К концу года проводится подробная оценка прогресса. Полученные результаты учитываются при составлении плана на следующий год.

Доклад к Конгрессу США составляется с целью обеспечить объективную оценку и определить степень выполнения законодательства. Данные этого доклада представляют основу для разработки новых подходов в целях максимального увеличения эффективности работы таможенной службы.

Таможенная инспекция после выявления нарушений и проведения необходимых мероприятий по предотвращению в дальнейшем подобных нарушений конкретным предприятием, продолжает курировать импортеров. Если прогресса не наблюдается и контроль показывает, что продолжаю иметь место нарушения, инспекция передает дела на этого импортера в группу принудительного воздействия.

Послеоперационный контроль проводится для определения насколько меры воздействия на импортера дали желательный результат.

Таким образом, можно без преувеличения сказать, что таможенная служба США одна из самых прогрессивных на сегодняшний день, она прилагает максимум усилий для того, чтобы качественно выполнять свою работу с максимальной эффективностью и минимальными издержками, является примером для многих стран мира, в том числе и для России, которой следует повысить уровень автоматизации управления рисками.

Как образец применения СУР в Европе следует рассмотреть СУР Германии, которая направлена на автоматическую оценку с использованием доступных данных, с целью снизить риск налоговых убытков.

Применение СУР в Германии основано на стандартных документах Европейского союза в данной области. Соответственно, все документы, разработанные Европейской Комиссией по базовому выбору являются основополагающими. Однако во внимание принимаются и особенности национального законодательства, и размер внутреннего рынка, и специфика экономики страны.

Главным органом в структуре немецкого таможенного управления является Федеральное министерство финансов. Оно представляет собой высший федеральный орган в сфере таможенного дела. Федеральное антимонопольное управление – федеральную власть, 5 финансовых управлений земель и оперативная таможня – региональную власть, главные таможни и таможенные оперативно – розыскные подразделения, таможни выступают от местных органов власти.

Следует учитывать, что система оценки рисков Германии применяется в отношении международного движения товаров при торговле со странами, не входящими в Европейский союз.

Основную деятельность в данном направлении осуществляет Центр анализа рисков (Risikoanalyse Zoll (ZORA)), расположенный в г. Мюнстер, целью деятельности которого является разработка профилей рисков для проведения последующего контроля (рис.1.4).

Стратегии управления риском принимаются на федеральном уровне. Техническая реализация этих стратегий осуществляется равно для всех 16 германских земель.

На региональном уровне эксплуатация СУР координируется землями, которые в первую очередь отвечают за оценку схемы. Результаты оценки служат основанием для пересмотра или доработки СУР на федеральном уровне.

На местном уровне управление рисками применяется налоговыми органами. Круг их полномочий включает, например, проверку дел, которые были выбраны для внешнего налогового аудита и автоматизированной обработки в случаях с низким уровнем риска. Центральные правительственные агентства федерального уровня и уровня штата оказывают поддержку и координируют некоторые виды работ, проводимых налоговыми органами. Результатом данной практики является оптимизация процесса на федеральном уровне.

Рис.1.4. Структура системы управления рисками в Германии.