15.2. Общая характеристика государственных внебюджетных фондов

В странах с развитой рыночной экономикой в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления име­ются целевые средства, используемые в качестве дополнительного источника финансирования различных мероприятий и программ. Часть этих средств аккумулируется в специальных финансовых фондах, которые либо включаются, либо не включаются в состав бюджетов разных уровней.

Внебюджетные фонды представляют собой совокупность фи­нансовых ресурсову находящихся в распоряжении органов государ­ственной власти и местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формиро­вания и используются в соответствии с целевым назначением.

Особенность формирования этих фондов состоит в том, что за расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники доходов. При исполь­зовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования.

Внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в них, времени функционирования, механизму формирования и ис­пользования средств и т. п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целе­вому назначению и т. п.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:

• социальные (для финансирования социальных расходов — выплаты пенсий, пособий и т.п.);

• экономические (для обеспечения строительства жилья, до­рог, природоохранных мероприятий и т.п.).

По уровням управления (определяются государственным уст­ройством страны) внебюджетные фонды подразделяются на фе­деральные, региональные и местные.

В федеральных внебюджетных фондах аккумулируются сред­ства, необходимые для обеспечения социально-экономических расходов, имеющих общегосударственное значение (финансиро­вание отдельных конституционных прав граждан, строительство и содержание важных экономических объектов и т.п.). Региональ­ные внебюджетные фонды создаются для финансирования части расходов региональных органов власти в соответствии с возло­женными на них полномочиями. Из местных внебюджетных фон­дов финансируются некоторые потребности местных сообществ (строительство муниципального жилья, проведение отдельных природоохранных мероприятий и т.п.).

Все внебюджетные фонды помимо общих черт, характерных для любого финансового фонда¹, обладают своими собственны­ми признаками, позволяющими отделить их от других фондов. В качестве такого признака неверно использовать слово «вне­бюджетные», так как тогда, по сути, к внебюджетным фондам можно относить любой финансовый фонд, не входящий в состав бюджета, т.е. любой финансовый фонд, функционирующий «вне бюджета», — отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды организаций и т.п. В научном же понимании к внебюджетным фондам как к звену государственных и муниципальных финан­сов относят лишь те из них, средствами которых распоряжается орган государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления.

В качестве основного признака, характерного для внебюд­жетных фондов и отличающего их от бюджетов, является то, что они должны иметь целевое назначение, которое определяет состав доходов и направления расходования средств, соответствующие названию фонда. В отличие от внебюджетных фондов, средства бюджетов всех уровней обезличиваются и нет целевого соответ­ствия между видом налога или сбора и расходами бюджета. По­явление внебюджетных фондов без конкретной целевой направ­ленности, расходы которых дублировали расходы бюджета, как это было распространено в России в 1990-х гг., экономически неэффективно, так как при этом происходит распыление средств, уменьшаются возможности маневренного их использования, уве­личиваются расходы на управление этими фондами.

Для финансирования одних и тех же нужд целесообразно соз­давать только один внебюджетный фонд. Это очень важно, так как множественность фондов, созданных для одной и той же цели, не позволяет оперативно оценить все имеющиеся ресурсы. Кроме того, важное требование к внебюджетным фондам — это опре­делить оптимальную продолжительность их функционирования, она зависит от сложности и характера задач, для решения которых создается фонд. Они могут создаваться на очень длительную перс­пективу (например, такие, в которых аккумулируются средства для пенсионного обеспечения населения) или же на срок в несколько лет, образованные для финансирования важных расходов в опре­деленный исторический период (это, например, внебюджетные фонды экономического назначения). Как правило, с решением поставленных задач необходимость в таких фондах отпадает.

В настоящее время и в России в составе государственных финансовых ресурсов помимо бюджетов разных уровней функ­ционируют государственные внебюджетные фонды, аккумулирую­щие финансовые ресурсы для реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на социальное обеспечение по возрасту (Пенсионный фонд Российской Федерации); социальное обеспечение по болезни, рождению и воспитанию детей (Фонд социального страхования Российской Федерации); охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования) (ст. 10 и 144 БК РФ).

Объем финансовых ресурсов, концентрируемых в государ­ственных внебюджетных фондах очень значителен и сопоставим с объемами федерального бюджета страны. От эффективности их формирования и использования зависит успешное решение многих социально-экономических задач.

В финансовой системе СССР внебюджетных фондов не бы­ло, их создание в России в начале 1990-х гг. было продиктовано многими причинами. В условиях кризисной ситуации вследствие экономической и финансовой неустойчивости в стране возникла необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Одна­ко это осуществлялось не в пользу нуждающихся в социальной помощи граждан, жизненный уровень которых в этот период стремительно падал. Поэтому для выплаты пенсий, пособий, фи­нансирования расходов на здравоохранение и т.п., а также фи­нансирования важных отраслей и сфер экономики было принято решение о создании внебюджетных фондов.

Будучи автономными от бюджета, они были предназначены для решения важных задач, которые требовали особого внимания со стороны государства, особенно это касалось финансирования социальных расходов. Были созданы и внебюджетные фонды экономического назначения, например дорожные фонды, фонды финансирования жилищного строительства, экологические фон­ды, в которых аккумулировались средства для финансирования отдельных мероприятий и программ, имеющих важное экономи­ческое значение для общества на данный период времени.

В настоящее время в Российской Федерации функционируют лишь государственные внебюджетные фонды социального на­значения, к которым относятся Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Феде­рации и федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. После введения в действие Бюджет­ного кодекса РФ созданные во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях многочисленные вне­бюджетные фонды экономического и экологического назначения были либо ликвидированы, либо включены (консолидированы) в состав бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации до 2001 г. внебюджетные фонды функционировали на всех уровнях; в том числе и органы местного самоуправления были вправе создавать внебюджетные фонды. В действовавшей тогда редакции Феде­рального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено право представительных органов местного само­управления образовывать целевые внебюджетные фонды. И в те­чение 1990-х гг. было создано большое количество таких фондов, которые вместе с местными бюджетами составляли финансовую базу местного самоуправления. Однако практика образования этих фондов была небезупречна, что проявлялось в бессистемном создании большого количества внебюджетных фондов, в резуль­тате чего происходило распыление финансовых ресурсов, имело место нецелевое использование средств. Кроме того, были случаи, когда в доходы внебюджетных фондов зачислялись бюджетные источники либо вводились специальные сборы для формирования их доходов, что противоречило федеральному законодательству. В Бюджетном кодексе РФ для органов местного самоуправления не предусмотрен порядок формирования внебюджетных фондов. Это нашло отражение и в определении состава бюджетной систе­мы, данной Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которым в бюджетную систему Российской Федерации, кроме бюджетов, включаются и бюджеты государственных внебюджетных фондов; однако в тексте говорится лишь о государственных федеральных и территориальных внебюджетных фондах, а местные внебюд­жетные фонды не упоминаются вообще. Таким образом, после введения в действие Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2000 г. местные внебюджетные фонды были ликвидированы. И в насто­ящее время использование органами местного самоуправления каких-либо иных форм организации местных финансов, кроме местных бюджетов, не допускается (ст. 15 БК РФ).

Объем, состав источников формирования и направления рас­ходования внебюджетных фондов предопределяются характером и масштабностью задач, для реализации которых они создаются.

К доходам государственных социальных внебюджетных фон­дов относятся:

• обязательные платежи (специальные целевые налоги и стра­ховые взносы, установленные законодательством для того или иного фонда);

• другие доходы, а именно:

• бюджетные средства;

• доходы, полученные от размещения временно свободных средств;

• добровольные взносы физических и юридических лиц;

• прочие источники, не запрещенные законодательством.

Направления расходования средств, поступающих во внебюд­жетные фонды, обусловливается назначением фондов. Поми­мо целевого использования средств этих фондов (при этом на конкретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государствен­ному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного медицинского страхования - для финансирования гарантирован­ной государством медицинской помощи гражданам и т. д.) они могут направляться на содержание органов управления фондом, на инвестиционную деятельность и т.п.

433

Изучение государственных внебюджетных фондов невозможно без рассмотрения правовой базы их функционирования. Порядок формирования и использования внебюджетных фондов в России регулируется налоговым и бюджетным законодательством. Одним из основных правовых актов, регламентирующих общие вопросы функционирования этих фондов является Бюджетный кодекс РФ, в котором определяются их правовой статус, место в бюджетной системе, порядок составления, представления, утверждения и ис­полнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также основы контроля за их исполнением¹.

Любой внебюджетный фонд как фонд денежных средств tftoe- ет определенные количественные параметры, определяющие его объем доходов и расходов, которые отражаются в бюджетах соот­ветствующего внебюджетного фонда. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с при­нятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В законе о бюджете внебюджетного фонда утверждаются общий объем доходов, их состав и структура, направ­ления расходования средств. В настоящее время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Рос­сийской Федерации.

Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансо- во-кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или уставами), в которых опреде­ляются задачи и функции этих организаций по управлению сред­ствами фондов². Для понимания этого вопроса необходимо знать,

что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управления его средствами.

Более подробно состав источников и направления расхо­дования средств, а также особенности механизма функциони­рования государственных социальных внебюджетных фондом Российской Федерации будут рассмотрены в следующих па­раграфах.