2.2 Особливості проведення перевірок органами державного контролю

Прокурорська перевірка – один з найважливіших засобів виявлення порушень законності, який застосовується в ході прокурорського нагляду, зокрема під час нагляду за охороною та захистом прав і свобод людини та інтересів держави. Якщо методика показує що повинен зробити прокурор (вивчити законодавство, отримати інформацію про об’єкт, що перевіряється, провести перевірку тощо), то тактика підказує, як ці дії найкращим чином можуть бути виконані виступає свого роду регулятором застосування правових засобів здійснення загального нагляду[Ястребов, григоренко].

Виходячи зі змісту нормативних актів, а також ст.255 Кодексу України про адміністративні правопорушення, законодавцем встановлено перелік виконавчих, контролюючих, правоохоронних та інших органів та громадських формувань, які з метою запобігання, виявлення, зменшення або усунення адміністративних правопорушень, здійснюють перевірки додержання юридичними і фізичними особами законодавства, за порушення якого настає адміністративна відповідальність. Такими повноваженнями наділені окремі державні органи влади, зокрема міністерства, до складу яких входять інспекції, служби, управління та їх посадові особи, які здійснюють контрольні функції щодо виявлення порушень чинного законодавства. Як приклад, до складу Міністерства аграрної політики та продовольства України входять Державна інспекція сільського господарства, Державна ветеринарна та фітосанітарна служба, Державне агентство земнльних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів, Державне агенство рибного господарства, які повинні контролювати діяльність підпорядкованих їм органів на місцях щодо виявлення правопорушень та застосування до порушників заходів адміністративного впливу відповідно до вимог чинного законодавства та Положень про їх діяльність.

До таких органів належать також органи зі спеціальним статусом, такі як Антимонопольний комітет, Міністерство зборів і податків, Митна служба України, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг, Фонд державного майна України, Головне управління державної служби України, Національний банк України, органи Пенсійного фонду тощо, які також мають повноваження щодо виявлення порушень чинного законодавства в окремих галузях діяльності. Також вказаними повноваженнями наділені державні органи (їх інспекційні служби або посадові особи) з будівництва та архітектури, з питань житлово-комунального, водного, лісового господарства, земельних ресурсах, зв’язку та інформатизації, телебачення і радіомовлення, у справах охорони державного кордону, з питань нагляду за охороною праці, природних ресурсів, статистики та їх підрозділи в регіонах (областях, містах, районах).

Виявляти адміністративні правопорушення згідно з відповідними законами можуть і окремі центральні органи виконавчої влади та їх органи на місцях, діяльність яких спрямовується і координується через відповідні міністерства, такі як Державна фінансова інспекція України та Державна казначейська служба України через Міністерство фінансів України, та Міністерство юстиції України. Повноваженнями виявляти порушення та відповідно на них реагувати наділені управлінські структури органів влади та місцевого самоврядування, представники громадських організацій

Разом з тим, на ці органі покладено одне з основних зобов’язань - це контролювати виконання законів, у тому числі за порушення яких настає адміністративна відповідальність. Як приклад, згідно з пунктом 4 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України [Положення МАПП] на нього покладені обов’язки здійснення державного контролю за виконанням законодавчих актів та інших нормативних документів з питань:

1) якості виробленої сільськогосподарської продукції та сировини, їх зберігання і реалізації, в тому числі під час здійснення експортно-імпортних операцій;

2) охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства, державного нагляду за безпекою мореплавства флоту рибної промисловості;

3) додержання вимог законодавства з питань охорони праці, нагляд за технічним станом машин та обладнання, пожежної безпеки і безпеки дорожнього руху;

4) додержання законодавства у сфері стандартизації, метрології, акредитації вимірювальних і калібрувальних лабораторій та метрологічного забезпечення галузей агропромислового виробництва;

5) якості техніки і обладнання, пально-мастильних матеріалів, запасних частин, насіння, племінних (генетичних) ресурсів ;

6) за додержанням законодавства про захист рослин, пестициди та агрохімікати, забезпечення безпечного використання регуляторів росту рослин ;

7) насінництва, ефективного використання насіннєвого фонду. Функції контролю діяльності суб’єктів господарювання всіх форм власності в насінництві;

8) в галузі племінної справи у тваринництві;

9) проведення заходів із захисту та карантину рослин;

10) якості та безпеки харчових продуктів і продовольчої сировини;

11) забезпечення схоронності матеріальних цінностей та їх використання, додержання вимог законодавства про боротьбу з корупцією на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління міністерства.

За порушення всіх зазначених норм законів настає адміністративна відповідальність. Вказані обов’язки міністерство реалізовує через підпорядковані органи управління на місцях.

До початку перевірки прокурору необхідно ознайомитися із законодавчими актами, в яких безпосередньо вказані повноваження органів влади та контролю щодо виявлення порушень правових норм та застосування до порушників адміністративних заходів впливу, а також звернути увагу на наявність затверджених цими органами методичних рекомендацій, інструкцій, розпоряджень, наказів чи вказівок про порядок проведення посадовими особами перевірок виконання законів у підпорядкованих органах та на підконтрольних об’єктах (підприємствах, в організаціях і установах) незалежно від форм власності та застосування до порушників заходів адміністративного впливу.

Як правило, майже всіма центральними органами влади та державного контролю прийняті Положення або Інструкції про порядок застосування адміністративних стягнень за окремі порушення правових норм. Наприклад, у статті 28 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” зазначено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства посадовими особами, керівниками підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності. Тобто, на посадових осіб цих органів покладені обов’язки виявляти порушення чинних законодавчих актів. Наказом головного контрольно-ревізійного управління України від 12.03.2009 р. № 52 затверджено Порядок оформлення органами державного контрольно-ревізійної служби матеріалів про адміністративні правопорушення [http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0388-09], наказом Державної податкової адміністрації України від 30.09.2005 року № 424 затверджено зміни до Порядку застосування адміністративного арешту активів платників податку [http://ua-info.biz/legal/baseft/ua-smwykt.htm], наказом Міністра внутрішніх справ України від 22.02.2001 року № 185 затверджена Інструкція з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в редакції від 21.06.2004 року [http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0272-01].

Під час перевірки з метою встановлення (виявлення) порушень з боку вказаних органів щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями прокурору потрібно ознайомитися з актами, довідками та матеріалами проведених ним перевірок виконання вимог чинного законодавства, звітами, аналізами та узагальненнями, інформацією з цих питань, матеріалами перевірок за скаргами, а також довідками перевірок вищестоящих та інших органів та прийнятими по них рішеннями. При необхідності прокурор повинен витребувати пояснення з питань, що виникають, від посадових осіб органів контролю та управління, громадських організацій, керівництва підприємства, організації та установи, від яких він отримує інформацію або в яких проводить перевірку.

Про діяльність громадських організацій на цьому напрямку зазначено у Статутах та Положеннях про громадські формування, прийнятих відповідно до норм Закону про громадські об’єднання, представників громадських формувань, яким надані права не лише виявляти окремі порушення, але й складати протоколи про їх вчинення. До таких громадських організацій або органів громадської самодіяльності належать громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону, Українське товариство охорони пам’яток історії та культури, позаштатні інспектори Головної державної інспекції України з безпеки судноплавства, громадські інспектори з лісової, мисливської охорони, рибоохорони, а також з охорони довкілля.

Прокурору потрібно ознайомитися з діяльністю вказаних організацій, перевірити законність їх створення та з’ясувати:

чи додержані вимоги щодо участі громадських інспекторів у перевірках, складанні протоколів про адміністративні правопорушення;

чи проводилися вказані перевірки за дорученням уповноважених органів, які порушення були ними виявлені, які рішення прийняті по них.

У кожному випадку окремому члену цього формування доручається брати участь у перевірках або проводити їх самостійно за дорученням органу контролю з вказаних питань. Наприклад, за дорученням державного інспектора органів рибоохорони громадський інспектор має право виявляти порушення правил рибальства і охорони рибних запасів та складати протокол про ці порушення за ст.91-2 КУпАП [КУпАП].

Під час здійснення наглядових функцій прокурору потрібно приділити увагу виконанню органами (посадовими особами) покладених на них обов’язків щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями, і, особливо таким питанням:

чи всі порушення виявляються ними під час проведення перевірок;

чи встановлено коло всіх осіб, які вчинили правопорушення або які були причетні до нього;

чи у кожному випадку за наявності підстав були складені протоколи та додержано при цьому порядок посвідчення фактів адміністративних правопорушень (зібрано матеріали (докази) щодо вчиненого правопорушення), які могли бути підставою до розгляду справи про адміністративну відповідальність.