1. Загальні риси та особливості прокурорського нагляду у зазначеній сфері

Згідно з п. 9 розділу XV перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів[ Конституція].

Для того, щоб кожен громадянин міг належним чином реалізувати свої права та вимагати виконання обов’язку з боку іншої сторони – необхідно підтримувати режим законності. Таке завдання покладається державою на прокуратуру. Згідно ст. 4 ЗУ „Про прокуратуру” діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань[ ЗУ „Про прокуратуру”].

Якщо нагляд за загальним додержанням і виконанням законів порівняти з іншими галузями прокурорського нагляду, то за своїми завданнями, за кількістю і різноманітністю під­наглядних об'єктів, ця галузь є найбільш складною та трудомісткою. До того ж, значення цього виду нагляду, незважаючи на доволі су­перечливу тенденцію до його законодавчого скасування, з кожним роком зростає. Це обумовлено складністю завдань державного еко­номічного і соціального будівництва, розгалуженістю економічних зв'яз­ків між різними суб'єктами господарювання, становлення промисловості і всього господарства держави на рейки ринкової економіки.

Звичним явищем стало не дотримання прав і законних інтересів громадян.

Прокурорський нагляд характеризується особливими рисами: спрямований на захист прав і свобод громадян, інтересів держави, на утвердження законності і правопорядку; незалежний від будь-якого відомчого і контрольного впливу; має ініціативний і систематичний характер, розрахований на особисте безпосереднє ознайомлення з діяльністю уповноважених органів і посадових осіб по застосуванню заходів впливу за адміністративні правопорушення; повноваження загальні та спеціальні зорієнтовані на своєчасне виявлення, припинення та негайне усунення порушень закону.

Особливість же прокурорського нагляду за додержанням законів про адміністративні правопорушення полягає в наступному:

- одним із суб’єктів адміністративних правовідносин обов’язково виступає держава (публічний характер правовідносин);

- наявність поряд із загальними повноваженнями прокурора спеціальних повноважень прокурора у цій сфері (ст.250 КУпАП);

- при вчиненні адміністративних правопорушень можуть бути порушені норми екологічного, транспортного, фінансового та інших галузей права.

Прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами (ст.1 ЗУ „Про прокуратуру”), для цього у прокурора є широка сфера повноважень, в свою чергу дуже важливим є ефективне їх застосування, їх досконале знання, що розширює можливості при здійсненні вищого нагляду [ЗУ „Про прокуратуру”].

Законом України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури” від 18 вересня 2012 року до Закону України „Про прокуратуру” внесені окремі зміни, якими більш чітко визначено повноваження прокурора, порядок проведення перевірок, внесення документів прокурорського реагування [ЗУ „Про прокуратуру” ].

З урахуванням внесених до Закону України „Про прокуратуру” змін, з метою забезпечення належної організації нагляду за додержанням і застосуванням законів та підвищення його ефективності Генеральним прокурором України 7 листопада 2012 року видано наказ № 3гн „Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів” (надалі Наказ) [ ].

Відповідно до п.1.1 зазначеного наказу основним завданням прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів є захист від неправомірних посягань гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, державних та суспільних інтересів.

Пунктом 4 Наказу визначені основні напрями нагляду за додержанням і застосуванням законів, якими є:

- соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи людини та громадянина, насамперед осіб, які потребують державної підтримки та допомоги;

- фінансово-економічні інтереси держави, передусім у бюджетній та земельній сферах;

- конституційні засади підприємницької діяльності.

Генеральним прокурором України зобов’язано його заступників, Головні управління: захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту; представництва в суді; захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень; нагляду за додержанням законів у воєнній сфері; міжнародно-правового співробітництва; захисту прав і свобод дітей, прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, спеціалізованих прокурорів (на правах обласних), прокурорів міст з районним поділом, міських, районних, міжрайонних та інших прирівняних до них прокурорів забезпечити належний нагляд за додержанням і застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та відомствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами державного нагляду (контролю) та управління, військовими частинами, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, фізичними особами-підприємцями, посадовими особами та громадянами.

Вимогою сьогодення є здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів органами державного нагляду (контролю) та управління, а не їх підміна та дублювання їх функцій. Як зазначається у п.6 Наказу [ ] особливу увагу звертати на законність проведення ними перевірок суб’єктів господарювання, прийняття рішень, які зупиняють господарську діяльність, анулюють документи дозвільного характеру або передбачають інші заходи, що обмежують законні права та інтереси таких суб’єктів.

Генеральним прокурором України заборонено відображати роботу цих органів як результати нагляду за додержанням і застосуванням законів. За наслідками перевірок обов’язково надавати оцінку законності діяльності органів державного нагляду (контролю) та управління, уповноважених на захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави. З цією метою, за необхідності, перевірки проводити безпосередньо на підпорядкованих і підконтрольних їм об’єктах. У разі бездіяльності вказаних органів вживати відповідні заходи реагування.

З метою належного прокурорського нагляду прокурорів усіх рівнів зобов’язано щоквартально проводити взаємозвірки з контролюючими органами за направленими ними матеріалами. Забезпечувати їх своєчасний розгляд, повідомляти контролюючі органи про прийняті рішення.

Незважаючи на те, що наказом Генерального прокурора України №10гн від 21.06.2011 року „Про організацію діяльності органів прокуратури у сфері запобігання і протидії корупції” регламентовано прокурорський нагляд у зазначеній сфері, разом з тим п.10.7 наказу Генерального прокурора України від 7 листопада 2012 року № 3гн „Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів” [ ] зобов’язано прокурорів усіх рівнів під час перевірок у міністерствах і відомствах, місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, державного нагляду (контролю) та управління, на підприємствах, в установах і організаціях звертати увагу на додержання законів у сфері запобігання корупційним правопорушенням. Перевіряти законність і повноту вжитих заходів щодо усунення порушень закону, притягнення винних осіб до відповідальності.

Крім того п.17 вказаного Наказу для вжиття узгоджених заходів, спрямованих на зміцнення законності та забезпечення нагляду за додержанням і застосуванням законів передбачено активно використовувати можливості координаційних заходів.

За визначенням Генерального прокурора України прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів підпорядкованих прокуратур має бути оцінений, виходячи зі стану законності, своєчасності та повноти реагування на порушення закону, фактичного поновлення прав і свобод громадян та інтересів держави, реального відшкодування коштів та завданих збитків, притягнення винних до відповідальності, передусім посадових осіб органів державної влади та контролю. Не допускати оцінки роботи прокурорів виключно за кількісними показниками [ ].

До кола суб'єктів притягнення до адміністративної відповідальності (органів адміністративної юрисдикції) сьогодні належить досить велика кількість різних суб'єктів. Якщо розуміти відносини адміністративної відповідальності як елемент системи зворотного зв'язку, за допомогою якого відбувається вплив на правопорушників з метою коригування їх поведінки, то уявляється доцільним зберегти адміністративно-юрисдикційні повноваження за тими органами державного управління, які здійснюють контрольну функцію в певній сфері. Це дасть змогу забезпечити оперативність реагування на правопорушення і збереже цілісність управлінського механізму. Крім того, вирішення справ про адміністративні правопорушення в багатьох сферах діяльності потребує досить ґрунтовних спеціальних знань, якими не володіють, наприклад, члени адміністративної комісії.

Додержання вимог закону при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення відповідно до вимог ст.7 Кодексу України про адміністративні правопорушення [КУпАП] забезпечується систематичним контролем з боку вищестоящих органів і посадових осіб, правом оскарження, іншими встановленими законом способами та прокурорським наглядом.

При здійсненні прокурорського нагляду важливо враховувати, що за вчинення адміністративного правопорушення передбачена адміністративна відповідальність, що передбачає негативні наслідки, які несе правопорушник, навіть до обмеження його прав. Тому законність притягнення до адміністративної відповідальності має дуже велике значення, і від законності притягнення особи до відповідальності залежить авторитет органів, які уповноважені фіксувати адміністративні правопорушення та приймати рішення про наявність складу адміністративного проступку та негативні наслідки, які понесе особа, яка винна у вчиненні правопорушення.

З урахуванням змін функціональної направленості діяльності прокуратури робота по забезпеченню законності притягнення до адміністративної відповідальності повинна постійно вдосконалюватись і мусить стати одним із пріоритетних напрямків прокурорської діяльності.