2.11. Нагляд за додержанням законів про банки та банківську діяльність

1. Завдання та організація прокурорського нагляду за додержанням вимог законів про банки і банківську діяльність.

Прокурорський нагляд за додержанням вимог законодавства про банки і банківську діяльність є важливою складовою нагляду за додержанням законів, спрямованих на реалізацію економічної реформи і розвиток ринкових відносин, на захист економічних інтересів держави.

Завдання прокурорського нагляду в цій сфері випливає з пункту 1 наказу Генерального прокурора України від 7 листопада 2012 р. №3гн – це захист від неправомірних посягань прав та інтересів суспільства, держави та громадян.

При цьому під суспільними та державними інтересами слід розуміти не тільки захист держави в особі її органів, а набагато ширше. Так, банкрутство системоутворюючого комерційного банку завдасть значної шкоди не тільки окремим суб’єктам, а й державі вцілому.

Виконання вказаного вище завдання неможливе без належної організації роботи прокурором.

Перевірки додержання банківського законодавства проводяться органами прокуратури в межах повноважень, визначених Конституцією України і Законом України «Про прокуратуру» (статті 19, 20), та відповідно до наказів і розпоряджень Генерального прокурора України.

Кожну перевірку потрібно організовувати, не підміняючи органи нагляду (контролю) чи правоохоронні органи, а у першу чергу через призму виконання ними своїх повноважень. У зв’язку з цим слід вивчити законодавство в цій галузі, знати компетенцію і правовий статус Національного банку України та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, інших уповноважених державних органів, принципи організації їх діяльності та взаємодії. Вказане дозволить своєчасно, у повному обсязі отримувати необхідну для перевірки інформацію, об’єктивно аналізувати статистичні та інші дані, у тому числі з урахуванням взаємозвірок між цими органами.

Складність нагляду за додержанням банківського законодавства полягає в тому, що більшість інформації має обмежений доступ, оскільки містить банківську таємницю. З огляду на це важливого значення набуває відкрита статистична інформація, яка оприлюднюється органами нагляду (контролю), розміщується на їх сайтах, а також державна статистична звітність (наприклад щорічний баланс банку).

При цьому інформацію щодо банків оприлюднює не тільки Нацбанк, але й Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, а також Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

Саме тому прокурор має володіти відомостями статистичного та іншого характеру про роботу суб’єктів державного нагляду (контролю), його територіальних підрозділів. Їх наявність допоможе забезпечити правильне планування роботи з актуальних питань захисту інтересів громадян та держави у банківській сфері.

Статистичні та інші матеріали можна одержувати як від уповноважених державних органів, банків, так і від органів державної статистики, правоохоронних органів. Наприклад, будучи акціонерними товариствами банки подають до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку річну звітність, як емітента цінних паперів.

Крім того, окрему звітність вони подають до Національного банку України. Ці звіти поділяються на щоденні (баланс), тижневі (дані про встановлення кореспондентських відносин), щомісячні (оборотно-сальдовий баланс, дані про залишки боргу за іншою заборгованістю, звіт про застосування Національним банком до комерційного банку заходів впливу), квартальні (звіт про рух та залишки коштів на рахунках резидентів за межами України) тощо. Більш детально види та порядок звітності регламентовані постановою Правління Національного банку України «Про затвердження Правил організації статистичної звітності, що подається до Національного банку України» від 19.03.2003 №124, Положенням про організацію бухгалтерського обліку та звітності в банківських установах України від 30.12.1998 №566.

У випадку додаткового витребування інформації чи документів, які містять банківську або іншу таємницю, вони повинні витребовуватися в порядку, визначеному статтями 60 – 62 Закону України «Про банки і банківську діяльність».

Крім статистичної звітності, прокурору в накопичувальних матеріалах необхідно мати законодавчі та інші нормативні акти, перелік банків та їх підрозділів, що діють у регіоні, методичні рекомендації, а також листи орієнтовного характеру, що надходять від Генеральної прокуратури України, прокуратур областей, науково-практичні посібники тощо.

Стосовно банків, доцільно володіти інформацією про їх місцезнаходження, керівний склад, чи є вони юридичною особою (банком) чи тільки відокремленим підрозділом, про їх спеціалізацію.

Перелік банківських установ, зареєстрованих у конкретному регіоні, можна отримати у відповідному територіальному управлінні Національного банку України. Інформацію щодо отриманих дозволів на здійснення банківських операцій необхідно з’ясовувати безпосередньо в банку, перевіривши ліцензію та відповідний дозвіл Нацбанку.

Інформація щодо стану законності в цій сфері міститься також у зверненнях до прокуратури, інших правоохоронних органів, повідомленнях засобів масової інформації, узагальненнях прокурорської і судової практики, матеріалах попередніх прокурорських перевірок тощо.

Важливим джерелом отримання необхідної інформації є інформаційні бази даних державних органів. Згідно зі статтею 7 Закону України «Про Національний банк України» він веде Державний реєстр банків, Реєстр аудиторських фірм, які мають право на проведення аудиторських перевірок банків, Реєстр ідентифікаційних номерів емітентів платіжних карток внутрішньодержавних платіжних систем, згідно зі статтею 47 Закону України «Про банки і банківську діяльність» – реєстр комерційних агентів банків, згідно зі статтею 9 Закону України «Про платіжні системи та переказ коштів в Україні» – Реєстр платіжних систем, систем розрахунків, учасників цих систем та операторів послуг платіжної інфраструктури; а згідно зі статтею 9 Закону України «Про захист персональних даних» - бази персональних даних фізичних осіб.

Перевірки прокурором проводяться як за заявами й іншими повідомленнями про порушення законності, так і з власної ініціативи.

Повідомленнями можуть бути звернення громадян, узагальнені матеріали Державної служби фінансового моніторингу України про фінансові операції, які мають ознаки легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, акти перевірок Національного банку України та його територіальних підрозділів, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, відомості правоохоронних органів, ліквідатора банку тощо.

На початку перевірки необхідно чітко визначити перелік питань, які підлягають перевірці, за необхідності скласти план її проведення (п. 3.3 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів) та детально ознайомитись із нормативно-правовою базою і наявною інформацією про порушення законодавства.

При плануванні, організації та проведенні перевірок додержання законодавства в цій сфері особливу увагу звертайте на законність дій та рішень банків при встановленні та зміні кредитних ставок (чи дотримано при цьому вимоги цивільного законодавства щодо заборони її зміни в односторонньому порядку, чи прийнято рішення уповноваженим органом і т.д.), передачі кредитів іншим суб’єктам, зокрема колекторським компаніям (у першу чергу з питань додержання законодавства про банківську таємницю).

Порядок проведення перевірок та основні її етапи регламентовано наказами Генерального прокурора України, Положенням про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів. Порушення цього порядку призведе до незаконності перевірки загалом та її результатів зокрема.

Відповідно до статті 20 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних суб’єктів, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз.

Тут окремо необхідно наголосити на необхідності використовувати ці повноваження щодо залучення представників Національного банку України та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Саме вони можуть надати вичерпні відповіді щодо законності проведення тих чи інших банківських операцій, достовірності поданої звітності, правильності оцінки ризиків та, відповідно, формування резервів за виданими кредитами.

З питань законності окремих операцій до перевірки можуть бути залучені як спеціалісти працівники контролюючих та правоохоронних органів (наприклад з питань додержання податкового, валютного законодавства, законодавства щодо захисту баз даних та відповідності програмного забезпечення, законності здійснення угод з цінними паперами тощо).

Висновки спеціалістів оформляються довідкою.

Водночас недоліком такої форми роботи є те, що спеціаліст Національного банку України чи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який має право необмеженого доступу до відомостей банку, у разі виходу безпосередньо до банківської установи, не має права розголошувати (відображати в довідці) ті дані, які містять банківську таємницю. У зв’язку з цим спочатку необхідно розкрити відповідну таємницю у судовому порядку.

Інший шлях вбачається з першочергового витребування необхідних документів (у тому числі з використанням повноважень, визначених Законом України «Про прокуратуру» – оригіналів) від об’єкта перевірки та їх подальше надання конкретному спеціалісту. За таких умов спеціаліст не буде обмежений банківською таємницею, однак зважте, що він зможе надати свій висновок виключно на підставі тих документів, які йому надано.

Порядок проведення ревізій та перевірок для Національного банку України та його територіальних підрозділів урегульовано спеціальними законами та відомчими нормативно-правовими актами. Тому доцільно завчасно направляти відповідні вимоги щодо проведення планових перевірок (для включення перевірок до плану роботи на відповідний плановий період).

У разі скерування вимог про проведення позапланої перевірки необхідно чітко вказати на підстави цієї перевірки та обов’язково зазначити про виявлені факти, що можуть свідчити про порушення законодавства комерційним банком (наприклад, виявлені фальсифікації, привласнення коштів вкладників, докази, які спростовують проведення фінансових операцій чи відкриття рахунків фіктивними суб’єктами тощо). У іншому випадку, як свідчить практика, рішення Національного банку про позапланову перевірку, яке прийняте виключно на підставі неналежно обґрунтованої вимоги правоохоронного органу вірогідно буде скасовано у судовому порядку.

Національний банк перевіряє виключно додержання банком вимог банківського та валютного законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України. Тому вимоги про перевірку додержання банком Податкового кодексу чи інших законів слід скеровувати тим державним органам, які наділені відповідними владними повноваженнями.

Ураховуючи, що Національний банк України не входить до системи органів виконавчої влади слід мати на увазі, що перевірка його діяльності має цілу низку особливостей. На нього не поширюється більшість постанов Кабінету Міністрів України, які ним адресовані підпорядкованим органам виконавчої влади (міністерствам та іншим відомствам).

Крім того, відповідно до статті 70 Закону України «Про Національний банк України» здійснювати перевірку виконання кошторису доходів та витрат Національного банку, надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням уповноважена лише Рахункова палата.

Податковим кодексом України (статті 20.1.4, 133.4, 197.19) передбачені обмеження щодо можливості проведення перевірок Національного банку України, як платника податків.

Порядок скерування запитів до Національного банку України та його територіальних підрозділів, а також документів реагування визначено пунктом 10.9 наказу Генерального прокурора України №3гн.