Розділ II. Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів про конституційні права і свободи людини і громадянина та законів, спрямованих на захист інтересів держави

2.1. Нагляд за додержанням законів про захист прав споживачів та житлових прав громадян

1. Загальна характеристика законодавства про захист прав споживачів та стан законності у цій сфері. У контексті належної реалізації і захисту конституційних прав громадян надзвичайної ваги набуває питання про гарантії захисту прав споживачів. Правове регулювання у цій сфері здійснюється нормами ЦК України, ГК України, Митним кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення, Законами України „Про захист прав споживачів”, „Про безпечність та якість харчових продуктів”, „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, „Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів”, „Про ветеринарну медицину”, „Про карантин рослин”, „Про стандартизацію”, „Про відповідальність за шкоду, завдану внаслідок дефекту в продукції” тощо.

Відповідно до п. 22 ст. 1 Закону України „Про захист прав споживачів” споживачем є фізична особа, яка придбаває, замовляє, використовує або має намір придбати чи замовити продукцію для особистих потреб, безпосередньо не пов'язаних з підприємницькою діяльністю або виконанням обов'язків найманого працівника. У ст. 4 вказаного Закону закріплено основні права споживачів, до яких віднесено право на: захист своїх прав державою, належну якість продукції та обслуговування, безпеку продукції, необхідну, доступну, достовірну та своєчасну інформацію про продукцію, її кількість, якість, асортимент, а також про її виробника (виконавця, продавця), відшкодування майнової та моральної шкоди, завданої внаслідок недоліків продукції (дефекту в продукції), відповідно до закону; звернення до суду та інших уповноважених державних органів за захистом порушених прав, об’єднання в громадські організації споживачів (об’єднання споживачів).

Захист прав споживачів здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи, що здійснюють державний санітарно-епідеміологічний нагляд, інші державні органи, органи місцевого самоврядування згідно із законодавством, а також суди.

Центральним органом виконавчої влади у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів є Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів (Держспоживінспекція України), що діє відповідно до Положення, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 465.

Держспоживінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі. Її основні завдання полягають 1) у реалізації державної політики відповідно до таких сфер: державний контроль за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері; державний ринковий нагляд; державний нагляд за додержанням технічних регламентів, стандартів, норм і правил; 2) у внесенні на розгляд Міністра економічного розвитку і торгівлі України пропозицій щодо формування державної політики у сферах діяльності Держспоживінспекції України.

З метою здійснення контролю у сфері захисту прав споживачів зокрема, створені та функціонують Державна ветеринарна та фітосанітарна служба, Державна санітарно-епідеміологічна служба, Державна служба України з лікарських засобів. Постановою Уряду від 28.12.2011 №1382 „Про утворення територіальних органів Державної санітарно-епідеміологічної служби” утворено 30 головних управлінь Держсанепідслужби в АР Крим, містах Києві та Севастополі, областях і на відповідних видах транспорту, структуру яких затверджено Міністерством охорони здоров’я України 02.01.2013 року.

Проте, не зважаючи на заходи контролюючих органів, до вжитку продовжують потрапляти неякісні та небезпечні продукти харчування. Непоодинокими є випадки харчових отруєнь. Тільки у 2012 році від отруєння продуктами харчування та питною водою постраждали 673 особи, з яких 346 - діти.

Постійно у продажу в аптеках знаходяться підроблені лікарські засоби. За статистичними даними їх до 40%. Держпідприємництво України навіть погодило визначення поняття „великих” та „особливо великих” розмірів фальсифікованих лікарських засобів. Якщо вартість фальсифікованих лікарських засобів становить суму від 50 до 500 неоподаткованих мінімум доходів громадян, то передбачається класифікувати їх розмір як «великий» (від 28650 грн. до 286500 грн).

До прикладу, 14 травня 2013 року під час проведення спільної позапланової перевірки фахівцями Держлікслужби України за зверненням Головного Управління СБУ в м. Києві та Київській області встановлено факт здійснення безліцензійного виробництва лікарських засобів ТОВ «Торговий дім «Каскад-медікал» в м. Васильків Київської області. Кількість медичних препаратів, виявлених під час перевірки, становить 3,9 млн. упаковок вартістю близько 300 млн. грн.

У травні 2013 року прокуратурою Львівської області затверджено обвинувальний акт у кримінальному провадженні щодо трьох мешканців Львова, які протягом липня-листопада 2012 року здійснювали виготовлення, придбання, перевезення та зберігання з метою збуту в аптечні заклади Львова та області завідомо фальсифікованих ліків.

Окремо слід згадати і про реалізацію ліків, заборонених до продажу або строки придатності яких вийшли. На сайті Державної служби України з лікарських засобів за даними її інспекторів навіть розміщуються списки аптек різних регіонів України, що торгують забороненими лікарськими засобами. 14 аптек України потрапили до цього списку 20 травня 2013 року.

На жаль, у державі відсутній належний контроль за обігом генетично модифікованих організмів. Усупереч ст. 7 Закону України „Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів” та пункту 11 постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2010 № 919 Держвефітослужбою ще не визначено форму ведення Державного реєстру генетично модифікованих організмів джерел кормів, кормових добавок та ветеринарних препаратів, які містять такі організми або отримані з їх використанням.

Масовими є і факти виробництва та продажу дитячих іграшок, інших товарів всупереч вимогам Закону України „Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції”, тобто без маркування, без необхідної інформації про виробника та безпеку продукції. На жаль, реагування на такі порушення є рідкісними з боку регіональних інспекцій з питань захисту прав споживачів.

2. Особливості прокурорського нагляду у сфері захисту прав споживачів. Метою прокурорського нагляду у даній сфері є утвердження законності на споживчому ринку. Завданнями такого нагляду доцільно визначити виявлення та усунення порушень законодавства про права споживачів, реальне поновлення порушених прав споживачів та притягнення до відповідальності порушників.

Окрім державних органів влади, що здійснюють контроль у сфері захисту прав споживачів, до об’єктів нагляду віднесено також органи місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання (фізичних осіб-підприємців та юридичних осіб), які виготовляють, виробляють, продають товари та надають послуги.

Сфера захисту прав споживачів досить обширна і багатоаспектна. Тому ефективною формою здійснення нагляду у даному випадку є проведення прокурорської перевірки, що дозволяє зосередити прокурорську діяльність на актуальних напрямах вказаної сфери (виробництво і торгівля ліками, надання житлових послуг, безпека та якість харчових продуктів, дитяче харчування тощо).

При здійсненні прокурорського нагляду у Держспоживінспекції України з’ясовуються питання про виявлені цим органом порушення прав споживачів та видані приписи про їх припинення, про кількість, періодичність здійснених перевірок суб’єктів господарювання сфери торгівлі і послуг та їх результати, дані про проведення незалежної експертизи зразків товарів, сировини, матеріалів, комплектуючих з метою виявлення неякісної чи фальсифікованої продукції, результати контрольних перевірок правильності розрахунків із споживачами за реалізовану продукцію, кількість прийнятих рішень про заборону реалізації споживачам продукції, про заборону ввезення на територію України продукції без документів про їх якість та безпеку або такої, строк придатності якої не вказаний чи минув, дані про тимчасове припинення діяльності суб’єктів господарювання сфери торгівлі і послуг, якщо вони систематично реалізують товари неналежної якості, порушують правила торгівлі та надання послуг, умови зберігання і транспортування товарів, про кількість переданих матеріалів перевірок на дії осіб, що містять ознаки кримінального правопорушення, органам досудового розслідування, про накладення на винних осіб адміністративних стягнень.

Під час прокурорської перевірки органів місцевого самоврядування слід з’ясувати, чи розглядалися ними звернення споживачів, чи виявлялася структурним підрозділом з питань захисту прав споживачів продукція неналежної якості, фальсифікована, небезпечна для життя, здоров’я, майна споживачів і навколишнього природного середовища та чи повідомлялося про це центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, іншим органам, що здійснюють контроль і нагляд за якістю і безпекою продукції. Доцільно витребувати дані про випадки тимчасового зупинення реалізації продукції без супровідних документів, та про підготовку подань до органів, які видавали дозволи на провадження відповідного виду діяльності, для вирішення питання про тимчасове зупинення їх дії чи про дострокове анулювання у разі систематичного порушення прав споживачів.

Виходячи з аналізу стану законності, на підставі чого визначається саме конкретний напрям перевірки у сфері захисту прав споживачів, прокурор обирає засоби, найбільш доцільні для застосування (організаційні, контролюючі дії, правові акти). Наприклад, у 1 півріччі 2013 року Головним управлінням захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту Генеральної прокуратури України було проведено перевірку щодо додержання вимог чинного законодавства про безпечність та якість харчових продуктів та захист прав споживачів у цій сфері. Необхідність перевірки за таким напрямом продиктована постійним надходженням у торговельну мережу неякісних, фальсифікованих та небезпечних для життя і здоров’я людей продуктів харчування.

Прокурори перевірили діяльність державних органів-контролерів у вказаній сфері, внаслідок чого підтвердився висновок стосовно однієї з основних причин масових порушень законодавства про безпечність та якість харчових продуктів: неналежне виконання чи бездіяльність контролюючих державних органів та їх посадових осіб. Наприклад, неналежне виконання посадовцями департаменту ветеринарної медицини Держветфітослужби посадових обов’язків та відсутність належного контролю керівництва за їх діяльністю призвело до видачі у 2012 році понад 250 незаконних дозволів на ввезення м’яса, субпродуктів, фаршу з м’яса птиці з неблагополучних до захворювань країн. Про штучне нарощування показників роботи свідчить також складання окремими працівниками територіальних управлінь ветеринарної медицини без перевірок суб’єктів господарювання завідомо неправдивих актів про їх проведення.

Об’єктами перевірки додержання вимог законодавства про безпечність та якість харчових продуктів та захист прав споживачів у цій сфері визначено Державну санітарно-епідеміологічну службу України, Державну інспекцію України з питань захисту прав споживачів, Державну ветеринарну та фітосанітарну служби України.

Під час перевірки у різних регіонах України прокурорами виявлено ряд порушень з ознаками повторюваності. Наприклад, у зв’язку з ускладненням у Російській Федерації епізоотичної ситуації щодо африканської чуми свиней (далі – АЧС) рішенням Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Кабінеті Міністрів України від 26.08.2011 заборонено ввезення підконтрольних Держветфітослужбі вантажів, у тому числі фуражного зерна, з неблагополучних територій. 21.02.2011 Головним державним інспектором ветеринарної медицини України прийнято рішення про заборону ввезення з Приволзького федерального округу Російської Федерації сприятливих до АЧС тварин, продукції, сировини з них та кормів.

У період дії зазначених заборон, посадовими особами відділу ветеринарно-санітарних заходів на державному кордоні у 2011 році протиправно надано понад 30 погоджень на транзит 320 тис. тонн фуражного зерна з Приволзького федерального округу.

Усупереч вимогам статей 9, 11, 13 Закону України „Про карантин рослин”, ст. 319 Митного кодексу України посадовцями Державної інспекції з карантину рослин по Тернопільській області не забезпечено контроль за ввезенням упродовж 2012 року ТОВ „Лампочка” (місто Іллічівськ Одеської області) через Тернопільську митницю понад 50 тисяч тонн овочів та фруктів, з яких майже 23 тисячі продукції не пройшли фітосанітарний контроль. При цьому, державні інспектори з карантину рослин вказаної інспекції Б. та Р., діючи в інтересах товариства, надавали у користування його представнику штамп інспекції „ввезення в Україну дозволено”.

Миколаївською міжрайонною прокуратурою з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері 13.02.2013 розпочато досудове розслідування за ч. 1 ст. 364 КК України стосовно службових осіб Кудрявцівської дільничної лікарні ветеринарної медицини, які без проведення лабораторного дослідження відібраних зразків м’ясопродуктів видали ветеринарні висновки на реалізацію м’яса свинини на стихійному ринку. Внаслідок придбання та вживання в їжу цього м’яса мешканець с. Кудрявцівка захворів на трихінельоз.

Без урахування внесених Міністерством аграрної політики та продовольства України 11.12.2012 змін до технічних вимог на імпортні коньячні спирти, органами Держсанепідслужби упродовж грудня 2012 та січня 2013 років незаконно видано суб’єктам господарювання 8 позитивних висновків про відповідність спиртів коньячних критеріям безпеки, в яких перевищено вміст токсичних елементів (міді).

Оскільки Держсанепідслужбою не ведеться Державний реєстр харчових добавок, ароматизаторів та допоміжних матеріалів для переробки, як наслідок, упродовж 2009-2012 років видано 34 позитивних висновки на харчові продукти, в яких були не зареєстровані та не дозволені для використання в Україні харчові добавки і ароматизатори.

Територіальними Держспоживінспекціями планувалось у 2012 році проведення 31 тис. перевірок, із них здійснено - 13,6 тис. (43%). Проте позапланові перевірки удвічі перевищують планові у ряді областей.

Халатне ставлення посадових осіб територіальних Держспоживінспекцій до виконання покладених обов’язків при прийнятті рішень про накладення стягнень нерідко призводить до уникнення відповідальності суб’єктів господарювання, які допустили порушення прав споживачів. Так, окружним адміністративним судом м. Києва у січні 2013 року за скаргою ТОВ „Ашан України гіпермаркет” скасовано постанову інспекції у Київській області про накладення на товариство стягнення на суму 365 тис. грн. До скасування судом постанови призвело несвоєчасне застосування посадовими особами територіального органу штрафних санкцій.

Загалом у минулому та поточному роках внаслідок прокурорських перевірок у сфері додержання законодавства про безпечність та якість харчових продуктів розпочато 43 кримінальних провадження (порушено кримінальних справ), з них 21 під час виконання завдання. Внесено більше 1,6 тисяч подань, за результатами їх розгляду скасовано 180 незаконних актів, до відповідальності притягнуто 1,4 тис. посадових осіб органів державного контролю, складено 17 протоколів про вчинення корупційних діянь.

За результатами проведених перевірок Генеральною прокуратурою України ініційовано проведення міжвідомчої наради за участі керівників Державної ветеринарної та фітосанітарної служби, Державної санітарно-епідеміологічної служби України, Державної інспекції України з питань захисту прав споживачів, а також цим органам внесено подання про виявлені порушення.

3. Загальна характеристика житлових прав громадян і житлового законодавства України. Статтею 46 Конституції України гарантовано право фізичної особи на житло та закріплено обов’язок держави створювати умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Для тих громадян, які потребують соціального захисту, гарантовано надання житла безоплатно або за доступну плату державою чи органами місцевого самоврядування.

В Україні діють державні програми для забезпечення громадян житлом. Серед них:

Державна програма забезпечення молоді житлом на 2013-2017, затверджена постановою КМУ від 24 жовтня 2012 року № 967

Державна цільова соціально-економічна програма будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки, затверджена постановою КМУ від 11 листопада 2009 року № 1249.

Програма „Доступне житло”, затверджена постановою КМУ від 25 квітня 2012 року № 343 „Порядок здешевлення вартості іпотечних кредитів для забезпечення доступним житлом громадян, які потребують поліпшення житлових умов” та ін.

Забезпечення людини житлом входить до складу достатнього життєвого рівня людини, право на який закріплено у Загальній декларації прав людини, Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права. У ст. 48 Конституції України також передбачено, що кожен громадянин України має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло.

Ст. 30 Конституції гарантує недоторканність житла, що означає недопущення проникнення до житла без наявності законних на те підстав.

Поняття житла визначено у ст. 379 ЦК, згідно якої житлом фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше приміщення, призначені та придатні для постійного проживання в них.

Право на житло фізичної особи слід розуміти і як особисте немайнове, і як майнове. Тобто у нього двоїста природа. Особистий немайновий аспект даного права виявляється у проживанні особи, у задоволенні своїх фізіологічних, психологічних, творчих, моральних та соціальних (життєво необхідних) потреб за допомогою житла тощо. Майновий аспект права на житло пов’язаний з реалізацією права власності на житло, права користування ним чи іншого речового права і ін. Тобто слід зважати, що житло є майном (товаром) і може бути предметом цивільно-правових угод, вимоги до вчинення яких загалом визначені ЦК України, а конкретизовані спеціальними законами.

Зміст житлових прав, підстави їх виникнення та припинення, особливості реалізації визначаються законом, договором (наприклад, житловий сервітут), заповітом, рішенням суду. Наприклад, Законом України „Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків” врегульовано підстави виникнення та порядок здійснення права мешканців гуртожитків на приватизацію житлових приміщень, що були у їх користуванні на умовах найму, а також порядок надання соціального житла особам, які проживають у гуртожитках. З метою виконання положень вказаного Закону Верховною Радою України 21.06.2012 року прийнято Закон „Про Загальнодержавну цільову програму передачі гуртожитків у власність територіальних громад на 2012-2015 роки”.

У розумінні суб’єктивних можливостей фізичної особи, пов’язаних з житлом, слід акцентувати увагу на наступних житлових правах:

• право власності на житло;

• право користування житлом;

• право на житловий сервітут;

• право на отримання житла з державного житлового фонду;

• право на збереження житла, наданого з державного житлового фонду, за наймачем (на підставах, встановлених законом);

• право на надання іншого житла з державного житлового фонду (у випадках, передбачених законом);

• право на приватизацію житла державного чи комунального житлового фонду (Закон України „Про приватизацію державного житлового фонду”);

• право на обмін житла у державному житловому фонді;

• право на вселення членів сім’ї у житлове приміщення;

• право на вселення тимчасових мешканців;

• право на додаткову житлову площу;

• право на забезпечення соціальним житлом;

• право на спадкування житла;

• право на захист житлових прав.

Базовим нормативно-правовим актом, який регулює відносини щодо забезпечення громадян житлом та реалізації ними житлових прав, є Житловий кодекс України. Саме у ЖК України окреслено правовий статус наймача житлового приміщення. Щодо найму житла з приватного житлового фонду особливості прав і обов’язків наймача регулює ЦК України. Спеціальним Законом України „Про житловий фонд соціального призначення” врегульовано підстави набуття житла із фонду соціального призначення, права і обов’язки наймачів такого житла.

Житло завжди має цільове призначення – для проживання людей. Це закріплено у ст. 6 ЖК. У виняткових випадках жилі приміщення можуть переводитися у нежилі, що передбачено ст. 7 та ст. 8 ЖК.

Призначеність житла для проживання вказує на вимоги, що ставляться до житла - благоустроєність, відповідність санітарним та технічним вимогам. Благоустроєність визначається наявністю в житлі комунальних зручностей (водопроводу, каналізації, центрального опалення, газопостачання тощо).

Суб’єкти господарювання, які задовольняють потреби власників та наймачів житла у забезпеченні водою, газом, електрикою, опаленням, вивезенні побутових відходів, утриманні житлових приміщень та прибудинкової території і т.п. є виробниками і виконавцями у сфері надання та споживання житлово-комунальних послуг. У ст. 8 Закону України „Про житлово-комунальні послуги” передбачено, що комплекс якісних та кількісних показників і вимог, які регламентують вироблення та виконання житлово-комунальних послуг встановлюють стандарти, нормативи, норми і правила, які розробляють і затверджують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері технічного регулювання, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах їхніх повноважень та згідно із законодавством.

Відповідно до ст. 15 вказаного Закону України мінімальні норми житлово-комунальних послуг, які визначають мінімальний перелік, мінімальні вимоги до кількості та якості житлово-комунальних послуг, затверджуються Кабінетом Міністрів України. До переліку мінімально необхідних житлово-комунальних послуг не можуть включатися послуги, ціни/тарифи на які визначаються виключно за договором (домовленістю сторін).

Центральним органом виконавчої влади, який формує та забезпечує реалізацію державної житлової політики і політики у сфері житлово-комунального господарства, є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, як це випливає з Положення про Міністерство, затвердженого Указом Президента України від 31.05.2011 року № 633.

Органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є національна комісія, порядок організації діяльності якої визначається Законом України „Про природні монополії”. Завдання, повноваження, засоби регуляторного впливу національної комісії, права її членів при здійсненні державного нагляду (контролю) за ринком комунальних послуг визначені Законом України „Про державне регулювання у сфері комунальних послуг”.

Законами України „Про житлово-комунальні послуги”, „Про місцеві державні адміністрації”, „Про місцеве самоврядування в Україні” визначено повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у житлово-комунальній сфері. Зокрема, це повноваження органів місцевого самоврядування щодо встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, затвердження та реалізації місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства, проведення моніторингу їх виконання, інформування населення про їх реалізацію. Місцеві державні адміністрації, зокрема, уповноважені здійснювати контроль за дотриманням норм споживання у сфері житлово-комунальних послуг, об’єднувати бюджетні кошти з коштами інших суб’єктів для реконструкції, ремонту, утримання житлово-комунальних об’єктів.

Слід зауважити, що відповідно до Постанови Верховної Ради України „Про оплату житлово-комунальних послуг населенням України” від 18 березня 1999 року № 512-ХІV плата за житло і комунальні послуги не повинна перевищувати 15 відсотків фактично отриманого сукупного доходу сім’ї. Кабінету Міністрів України, місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, підприємствам і організаціям незалежно від форм власності заборонено відключати жилі приміщення від енерго-, тепло-, водо- і газопостачання та відселяти із житла громадян у разі невнесення ними плати за житлово-комунальні послуги у зв’язку з невиплатою заробітної плати або пенсії і непризначенням субсидії. Виконання цієї постанови Верховної Ради України перебуває під контролем Генерального прокурора України.

Порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848.

Державний контроль у житлово-комунальній сфері відповідно до своїх повноважень здійснюють також Антимонопольний комітет України та органи санітарного нагляду.

Стосовно управління конкретними житловими об’єктами з огляду на проблематику прокурорського нагляду у розглядуваній сфері важливо звернути увагу на діяльність житлово-експлуатаційних організацій. Їх правовий статус визначається не лише нормами законів, а й статутами.

Для утримання багатоквартирного будинку та захисту прав власників жилих та нежилих приміщень такого будинку може створюватись об’єднання співвласників багатоквартирного будинку (ОСББ). За рішенням загальних зборів житлово-будівельні кооперативи згідно ст. 5 Закону України „Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку” вправі реорганізуватись в ОСББ.