2. Правове та інформаційне забезпечення прокурорського нагляду у сфері транспорту

Зважаючи на те, що при нагляді прокуратурою за додержанням і застосуванням законів у сфері транспорту, кожен прокурор, який працює на даному напрямку, стикається з великим колом питань, які потребують перевірки, надзвичайно актуальним і важливим є його орієнтування у правовому та інформаційному забезпеченні даного напрямку.

Одними із основних нормативно правових актів у сфері регулювання діяльності транспорту та інфраструктури в України є Закон України «Про транспорт». Відповідно до даного закону одним із основних завдань державного управління в галузі транспорту є безпечне функціонування транспорту, захист прав громадян під час їх транспортного обслуговування, охорона навколишнього природного середовища від шкідливого впливу транспорту.

Державне управління в галузі транспорту здійснюють центральний орган виконавчої влади в галузі транспорту, місцеві Ради народних депутатів та інші спеціально уповноважені на те органи відповідно до їх компетенції (ст.4 Закону України «Про транспорт»).

З метою кращого ознайомлення з напрямками наглядової діяльності прокуратури у сфері транспорту розглянемо деякі з них:

При здійсненні прокурорського нагляду за додержанням законодавства у сфері автодорожнього комплексу слід керуватися наступними основними нормативними актами: Законом України “Про автомобільні дороги”, Законом України “Про дорожній рух”, “Про автомобільний транспорт” та “Про джерела фінансування дорожнього господарства України”. Крім того, необхідно звернути увагу також на Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державну службу автомобільних доріг України»; «Про затвердження переліку автомобільних доріг загального користування державного значення» «Єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів, правила користування ними та їх охорони».

Аналізуючи дане законодавство, слід зазначити, що Постановою Кабінету Міністрів України від 24.06.2006 №865 (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2007 №632) затверджено перелік автомобільних доріг загального користування державного значення, а саме, міжнародні автомобільні дороги –8093,9 км, національні - 4818,1 км, регіональні - 7947,7 км, загальна довжина доріг - 20859,7 км.

Згідно зі ст.10 Закону України “Про автомобільні дороги” державне управління автомобільними дорогами загального користування здійснює Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор), яке є правонаступником Державної служби автомобільних доріг – центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через керівника центрального органу виконавчої влади у галузі транспорту і який має свої органи управління на місцях.

Центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами відповідно покладених завдань: здійснює управління автомобільними дорогами загального користування; організацію реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, відповідного інженерного облаштування, розміщення об'єктів дорожнього сервісу та інших споруд; забезпечення технічного регулювання у сфері реконструкції та капітального ремонту автомобільних доріг; здійснює управління об'єктами державної власності; координує страхування автомобільних доріг, штучних споруд та відповідальність за відшкодування збитків користувачам автомобільних доріг загального користування; проводить відповідно до законодавства роботу із залучення додаткових (позабюджетних) джерел (у тому числі запозичень від міжнародних фінансових організацій, резидентів та нерезидентів України) для фінансування реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, відповідного інженерного облаштування та інших споруд, забезпечення розвитку виробничих потужностей дорожнього господарства;забезпечує функціонування автоматизованих систем управління, зв'язку, інформаційного забезпечення на автомобільних дорогах; влаштовує місця для зупинок транспортних засобів, стоянок і відпочинку учасників дорожнього руху; забезпечує облаштування автомобільних доріг загального користування системами термінового зв'язку для виклику міліції, швидкої медичної та технічної допомоги; створює фонд галузевих будівельних норм.

Укравтодор реалізує свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи – управління в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські, районні управління.

На території областей функції з управління автомобільними дорогами загального користування здійснюють Служби автомобільних доріг, які належить до сфери управління Укравтодору, підвідомчі йому та є одержувачами бюджетних коштів, що спрямовуються на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування.

Служби автомобільних доріг в областях (далі – Служба) є юридичними особами, мають самостійні баланси, рахунки в установах банків, є неприбутковими організаціями, що утримується у межах кошторису видатків, затвердженого Укравтодором.

Метою діяльності Служби є організація утримання в належному технічному стані та розвиток мережі автомобільних доріг загального користування, мостів та інших штучних споруд, створення умов для безперервного та безпечного руху транспорту на них, задоволення потреб народного господарства та населення України в удосконаленні і раціональному розвитку дорожньої інфраструктури.

Вулиці та дороги міст та інших населених пунктів знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування і є комунальною власністю.

Управління функціонуванням та розвитком вулично-дорожньої мережі міст та інших населених пунктів здійснюється відповідними органами місцевого самоврядування, у віданні яких вони знаходяться.

Автомобільні дороги відповідно до ст. 31 Закону України “Про автомобільний транспорт” є складовою частиною інфраструктури автомобільних шляхів, поряд з автовокзалами, автостанціями, зупинками автобусних маршрутів загального користування, майданчиками для розвороту і відстою автобусів у початкових і кінцевих пунктах маршрутів, стоянками таксі, вантажними терміналами (автопортами), вантажними автомобільними станціями, контейнерними пунктами, об'єктами дорожнього сервісу.

Ремонт і утримання об'єктів інфраструктури автомобільних шляхів сполучення здійснюються їх власниками.

Необхідно зазначити, що Указом Президента України від 06.04.2011 №387/2011 затверджено Положення про Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті (Укртрансінспекція), основним завданням яким є реалізація державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, у тому числі з питань безпеки ведення дорожнього господарства.

В частині здійснення нагляду за додержанням законів у сфері експлуатації магістрального трубопровідного транспорту, потрібно звернути увагу на наступне:

Систему трубопровідного транспорту України становлять промисловий трубопровідний транспорт та магістральний трубопровідний транспорт, який в свою чергу поділяється на магістральний трубопровідний аміако-, нафто-, газо-, етиленопровід та несе більшу небезпеку у зв’язку з розгалуженою мережею, проходом через відкриті ділянки місцевості та вільним доступом до окремих його об’єктів сторонніх осіб, його об’єкти потребують більшої уваги з боку органів контролю та нагляду за його безпечною експлуатацією.

Основними законами, які регулюють дану сферу діяльності являються Закон України «Про нафту і газ», Закону України «Про природні монополії», Закони України «Про транспорт» та «Про трубопровідний транспорт»

Транспортування нафти і нафтопродуктів, природного і нафтового газу трубопроводами є сферою діяльності суб’єктів природних монополій, тому для кращого орієнтування при проведенні перевірок у даній сфері діяльності необхідно звернути увагу на Закон України «Про природні монополії», та Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», у зв’язку з тим, що діяльність суб’єктів природних монополій у визначених Законом сферах підлягає ліцензуванню.

Кваліфікаційні, організаційні, технологічні та інші вимоги щодо провадження видів діяльності, які підлягають ліцензуванню, встановлюються окремими нормативно-правовими актами – Ліцензійними умовами, що затверджуються спільним наказом спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування та органу ліцензування.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14.11.2000 № 1698 «Про затвердження переліку органів ліцензування» (зі змінами) органом ліцензування господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів, природного і нафтового газу магістральними трубопроводами є Національна комісія регулювання електроенергетики України.

Орган ліцензування забезпечує виконання законодавства у сфері ліцензування; затверджує спільно зі спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування ліцензійні умови провадження певного виду господарської діяльності та порядок контролю за їх додержанням; видає та переоформляє ліцензії, видає дублікати ліцензій на певний вид господарської діяльності, приймає рішення про визнання ліцензій недійсними; здійснює контроль, у межах своєї компетенції, за додержанням ліцензійних умов; видає розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов; анулює ліцензії на певний вид господарської діяльності; формує і веде ліцензійний реєстр. Повноваження органу ліцензування не можуть бути делеговані іншим особам, у тому числі створених органом ліцензування.

На даний час діють наступні ліцензійні умови та акти, що врегульовують діяльність з транспортування нафти, нафтопродуктів, природного та нафтового газу магістральними трубопроводами:

- Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з транспортування нафти магістральними трубопроводами, затверджені наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 30.09.2005 № 88 та постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 30.09.2005 № 857;

- Порядок встановлення вимог до ліцензіатів з розподілу природного і нафтового газу, з транспортування природного і нафтового газу магістральними трубопроводами, з транспортування нафти та нафтопродуктів магістральними трубопроводами, з передачі електричної енергії магістральними та міждержавними електричними мережами, з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами щодо провадження інших, крім ліцензованих, видів діяльності, затверджений постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 11.09.2006 № 1182;

- Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з транспортування нафтопродуктів магістральними трубопроводами, затверджені наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 30.09.2005 № 87 та постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 30.09.2005 № 858.

Контроль за додержанням ліцензіатом Ліцензійних умов здійснюють Національна комісія регулювання електроенергетики України та спеціально уповноважений орган з питань ліцензування в межах своїх повноважень шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та Національною комісією регулювання електроенергетики України.

В частині здійснення нагляду за додержанням законів у сфері залізничного транспорту, потрібно звернути увагу на наступні нормативно правові акти, а саме на Закон України «Про залізничний транспорт», Закон України «Про особливості утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування» зі змінами та доповненнями.

Крім того, важливо звернути увагу що єдиним органом, який здійснює управління залізничним транспортом загального користування, що здійснює централізоване управління процесом перевезень у внутрішньому й міждержавному сполученнях та регулює виробничо-господарську діяльність залізниць є Укрзалізниця (Державна адміністрація залізничного транспорту України).

До сфери Укрзалізниці входять Донецька, Львівська, Одеська, Південна, Південно-Західна та Придніпровська залізниці, а також інші підприємства та організації єдиного виробничо-технологічного комплексу, що забезпечують перевезення вантажів і пасажирів.

Залізничний транспорт України є провідною галуззю в дорожньо-транспортному комплексі країни, який забезпечує 82% вантажних і майже 50% пасажирських перевезень, здійснюваних всіма видами транспорту.

Експлуатаційна мережа залізниць України складає майже 22 тис.км з яких 45% електрифіковано. За обсягами вантажних перевезень залізниці України займають четверте місце на Євразійському континенті, поступаючись лише залізницям Китаю, Росії та Індії. Вантажонапруженість українських залізниць (річний обсяг перевезень на 1 км) в 3-5 разів перевищує відповідний показник розвинених європейських країн.

Крім, того до органів підпорядкованих Державній адміністрації залізничного транспорту України є Головне управління майнових та земельних ресурсів, Головне управління безпеки руху та екології, Головне управління перевезень, Головне пасажирське управління, Головне управління приміських пасажирських перевезень, Інспекція з контролю обслуговування пасажирів на вокзалах і поїздах, Інспекція по контролю при генеральному директорові Укрзалізниці та інші.

Правове регулювання діяльності центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення державного нагляду та контролю за безпекою на морському та річковому транспорті полягає у наступному.

Основні нормативні акти у даній сфері прокурорського нагляду потрібно зазначити наступні: Кодекс торгівельного мореплавства України, Закон України «Про морські порти України» від 17.05.12 який набирає чинності 13.06.13, міжнародні багатосторонні та двосторонні договори.

Державний нагляд за торгівельним мореплавством в Україні згідно зі ст.10 Кодексу торгівельного мореплавства України, покладається на центральний орган виконавчої влади в галузі транспорту, що здійснює контроль за дотриманням законодавства про мореплавство і міжнародних договорів України щодо мореплавства, а також нагляд за станом морських шляхів і загальне керівництво державною реєстрацією морських суден, дипломуванням спеціалістів морського флоту, рятувальною і лоцманською службою.

Відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09.12.2010 №1085/2010 відбулась реорганізація центральних органів виконавчої влади, у тому числі в галузі транспорту. Створено Міністерство інфраструктури України, яке є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, та Державну інспекцію України з безпеки на морському та річковому транспорті, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем’єр-міністра України – Міністра інфраструктури України. також створено Державне агентство рибного господарства України, положення про яке затверджене Указом Президента України від 16.04.2011 №484.

Мінінфраструктури у межах своєї компетенції затверджує положення, правила, порядок, інструкції та інші нормативні документи з питань здійснення державного нагляду за станом морських шляхів, забезпечення безпеки судноплавства, державної реєстрації морських суден, дипломування спеціалістів морського флоту, рятувальної і лоцманської служби тощо.

Також, Мінінфраструктури видає документи щодо скасування розпоряджень капітана морського торговельного порту, дозволу на відведення землі та водного простору для торговельного мореплавства, будівництва або будь-якої роботи в зоні дії навігаційного обладнання і морських шляхів; установлює мінімальний склад екіпажу судна (крім риболовних), при якому допускається вихід судна в море, та внутрішні водні шляхи; утворює служби регулювання руху суден, що здійснюють радіолокаційне обслуговування суден; здійснює загальне керівництво та контроль за проведенням державної реєстрації суден (крім риболовних); затверджує статут служби на морських суднах. Крім того, затверджує національний план пошуку і рятування в морському пошуково-рятувальному районі України.

До системи органів виконавчої влади входить Укрморрічінспекція, яка є центральним органом виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті

Основними завданнями Укрморрічінспекції відповідно до вимог Положення про Державну інспекцію України з безпеки на морському та річковому транспорті, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 №447, є: здійснення державного нагляду (контролю) за безпекою на морському та річковому транспорті; надання адміністративних послуг у цій галузі транспорту. Укрморрічінспекція організовує та контролює роботу щодо виконання загальнодержавних програм, планів, заходів у сфері безпеки на морському та річковому транспорті, затверджує профілактичні заходи щодо  попередження катастроф, аварій, інших аварійних подій на морському та річковому транспорті.

Також, Укрморрічінспекція виконує функції експертної організації з питань безпеки судноплавства, запобігання забрудненню довкілля із суден; надає експертні висновки із зазначених питань щодо проектів правил, норм, стандартів, планів і проектів будівництва, реконструкції та модернізації об'єктів морського і річкового транспорту, у тому числі судноплавних шляхів, портів, гідротехнічних споруд воднотранспортного комплексу, різного функціонального призначення, що використовуються з метою забезпечення безпеки судноплавства, судноплавних шлюзів, мостів, підводних та надводних переходів, баз для стоянок суден, берегових об'єктів зв'язку, навігації, спостереження; проводить експертизу умов транспортування небезпечних вантажів на морському та річковому транспорті. Крім цього, Укрморрічінспекція наділена повноваженнями щодо розгляду справ про  адміністративні правопорушення.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 №1024-р утворено міжрегіональні територіальні органи Державної інспекції з безпеки на морському та річковому транспорті, які є структурні підрозділи Державної інспекції з безпеки на морському та річковому транспорті, а саме: Одеське та Севастопольське міжрегіональні управління, Дніпропетровський, Київський, Львівський та Миколаївський міжрегіональні відділи; Ізмаїльський, Маріупольський, Харківський міжрегіональні сектори.

Окрім Укрморрічінспекції до контрольно-наглядових органів на морському та річковому транспорті відносяться (п. 10.6 Положення про систему управління безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті, затверджене наказом Мінтрансзв’язку від 20.11.2003 за №904):

- Інспеція державного портового нагляду на чолі з капітанами морських портів, діяльність яких врегульована Положенням про капітана морського торговельного порту України, затвердженим наказом Мінтрансзв’язку від 18.07.2000 №573 та Положенням про Інспекцію державного портового нагляду морського торговельного порту України, затвердженим наказом Мінтрансзв’язку від 18.10.2000 №574

- Регістр судноплавства та інші кваліфікаційні товариства, визначені Кабінетом Міністрів України, діяльність врегульовано Постановою Кабінету Міністрів України «Про вдосконалення технічного, кваліфікаційного і судноплавного нагляду на морському та річковому транспорті», якою затверджене Положення про Регістр судноплавства України,

- Інспеція з питань підготовки та дипломування моряків; - Положенням про Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків, затвердженим наказом Мінтрансзв’язку від 17.10.2001 №693.

Крім вищезазначених органів державний нагляд за мореплавством у морських портах здійснює капітан морського торгівельного порту (морського рибного) порту, який підпорядкований центральному органу виконавчої влади в галузі транспорт (центральному органі виконавчої влади в галузі рибного господарства) і очолює Iнспекцію державного портового нагляду, яку він очолює, та входять до складу порту. Вказвана Інспекція створюється центральним органом виконавчої влади в галузі транспорту. Капітан порту та зазначена Інспекція входять до складу порту (ст. 86 Кодекса торгівельного мореплавства України).

Технічний нагляд за суднами та їх класифікація незалежно від форм власності судна і його власника здійснюються класифікаційним товариством, обраним за пропозицією судновласника та за погодженням з центральним органом виконавчої влади в галузі транспорту (ст. 26 Закону України «Про транспорт»). Технічний, кваліфікаційний і судноплавний нагляд за річковими суднами здійснюється Українською державною інспекцією Регістру та безпеки судноплавства у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. (ст. 29 Закону України «Про транспорт»).

Вимоги безпеки до морського обладнання викладені у Технічному регламенті морського обладнання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.09.2007 за №1103.

Іструкцію про порядок здійснення контролю за виконанням судноплавними компаниями України нормативних актів з питань безпеки судноплавства, затверджено наказом Мінтранзв’язку від 26.11.2004 за №1048.

Важливими нормативними актами є документи, що встанавлюють порядок розслідування та обліку транспортних подій. На теперішній час діють: Положення про порядок розслідування і обліку транспортних подій на внутрішніх водних шляхах України, затверджене наказом Мінтрансзв’язку від 05.11.2003 за №857; Положення про класифікацію, порядок розслідування та обліку аварійних морських подій із суднами, затверджене наказом Мінтрансзв’язку від 29.05.2006 за №516.

За порушення законодавства про безпеку руху та експлуатацію водного транспорту передбачена дисциплінарна, адміністративна, цівільна та кримінальна відповідальність.

З метою ознайомлення з правовим регулюванням правозахисної діяльності з питань додержання законів щодо забезпечення безпеки на повітряному транспорті, насамперед необхідно зазначити, що Україна 10.08.1992 приєдналась до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, метою якої є розвиток міжнародної цивільної авіації безпечним і упорядкованим чином. Відповідно до ст. 37 зазначеної Конвенції кожна Договірна держава зобов’язується співпрацювати у забезпеченні максимально можливого ступеня однаковості правил, стандартів, процедур і організації, що стосуються повітряних суден персоналу, повітряних трас і допоміжних служб, з усіх питань, у яких така однаковість сприятиме аеронавігації і вдосконаленню.

З цією метою Міжнародна організація цивільної авіації (ІКАО) приймає та змінює міжнародні стандарти, Рекомендовану практику і процедури, які стосуються: систем зв’язку та аеронавігаційних засобів, у тому числі маркування; характеристик аеропортів і посадочних майданчиків; правил польотів і практики управління повітряним рухом; присвоєння кваліфікації льотному і технічному персоналу; придатності повітряних суден до польотів, реєстрації та ідентифікації суден; збору метереологічної інформації та обміну нею; бортових журналів, навігаційних карт і схем; повітряних суден, що зазнають лиха, і розслідування цих подій, а також інших питань, що стосуються безпеки, регулярності та ефективності аеронавігації.

З урахуванням положень міжнародного законодавства в галузі авіації в Україні зазначені питання врегульовано Повітряним кодексом України від 16.09.2011.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про транспорт» державне управління у галузі транспорту здійснюють центральний орган виконавчої влади в галузі транспорту - Міністерство інфраструктури України, Державна авіаційна служба України (Державіаслужба), яка утворена шляхом реорганізації відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 10.12.2011 №1085/2010, інші органи державної виконавчої влади відповідно до їх компетенції.

До основних завдань Державіаслужби належить здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації згідно з вимогами Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 398/2011.