1.2 Регуляторы поведения государственных гражданских служащих
Поведенческий регулятор социального действия - это типичный комплекс образцов поведения, на который ориентируется индивид в социальном действии, в том числе и в профессиональной деятельности.16 Не является исключением и сфера государственной гражданской службы.
Любая профессиональная деятельность определяется заданностью профессиональных функций, т.е. профессия требует наличия у индивидов определенных поведенческих черт. Поэтому профессиональная деятельность обусловлена, с одной стороны, действующим поведенческим регулятором, а с другой стороны, собственно профессиональными требованиями. Как следствие, формируется типичный поведенческий образ профессиональной деятельности.
Общая схема изучения служебного поведения государственного служащего предполагает последовательный анализ индивидуального поведения и поведения во взаимодействии и представлено результатами социологических исследований ученых РАГС17.
Поведение российского индивида характеризуется комплексом черт.
Первая поведенческая характеристика российского индивида, определяемая как импульсивность, предполагает две группы качеств:
Качества, относящиеся к поведенческим особенностям: нерегламентированность, спонтанные действия и т.п.
Качества, проявляющиеся как эмоциональная мотивация.
Государственному служащему необходим набор поведенческих черт для качественного осуществления профессиональной деятельности. Важнейшим из них является целерациональность, т.е. планомерное действие, побуждаемое рационально осознанными мотивами. Первой характеристикой такого поведения является умение ставить конкретные цели и добиваться их достижения. Второй характеристикой является механизм контроля деятельности. С рациональным целеполаганием связана технологическая дисциплина. Чаще всего, как показывает Н.Л. Захаров, в поведении государственного служащего рациональное целеполагание выражено слабо, технологическая дисциплина на государственной службе находится на невысоком уровне, а инициативность государственных служащих невысока.
Научные выводы В.Л. Романова свидетельствуют о том, что функционально заданная, требуемая профессиональной деятельностью модель поведения для чиновников (целерациональность) реализуется слабо. Индивидуальное поведение государственных служащих больше подчинено импульсивности.18
Анализируя характер мотивации в сфере государственной службы, исследователи отмечают, что для большинства госслужащих в качестве побудительных стимулов выступают материальные и моральные стимулы, стимулы карьерного роста. Мотиваторы - перспективы профессионального роста, заработок, положение в обществе. Факторами мотивации выступают указания руководителя, должностные регламенты и личная ответственность. К мотивации, которая носит рациональный характер, может быть отнесено только «выполнение должностных обязанностей» (только данная деятельность может быть рационально описана и зафиксирована в документе, регламентирующем эту деятельность). Все остальные мотивы включают в себя и рациональный и аттрактивный элемент.19 Таким образом, для эффективной мотивации необходимо пересмотр норм, создание более гибкой системы оплаты труда.
Мотивация государственного служащего в современных условиях приобрела форму аттрактивной мотивации (нерациональной)20. Н.Л. Захаров считает, что государственный служащий не рационален и не индивидуалистичен, но более того аттрактивен, т.е. такого сотрудника влечет результат работы, без проведения расчетов способов достижения и оценки наличных ресурсов. В поведении государственного служащего в большинстве случаев ведет к безответственности и коррупции именно рациональный стимул. Поэтому аттрактивно мыслящего работника нужно стимулировать аттрактивно: стимул, направленный на рациональную оценку и самоответственность, не пробудит ни того, ни другого в сознании государственного служащего.
Вторая поведенческая характеристика - взаимодействие государственных служащих, предполагает два комплекса качеств, определяемых принципом: «Будь, как все, и следуй за лидером». Первый комплекс относится к взаимодействию между индивидами в коллективе (качества интеракции). Второй характеризует взаимодействие членов группы с лидером. 21
В основе первого комплекса качеств (качеств интеракции) лежит принцип: «не выделяйся, соответствуй своему статусу». Научные исследования кафедры «Государственная служба и кадровая политика» РАГС фиксируют отдельные формы проявления этого принципа, из которых можно выделить три: «одевайся, как положено»; отрицательное отношение складывается и к добросовестным людям, которые стремятся сделать карьеру на государственной службе; тарификация коррупции.
Учитывая, что рассмотренный принцип существует как в позитивном, так и в негативном действии, есть основания полагать, что он определяет поведенческие проявления российских чиновников. Именно с ним связано и проявление таких качеств, как скромность, честность, порядочность, те качества, которые, население не связывает с образом чиновника. Вместе с тем именно эти качества необходимы для эффективной работы государственной службы, на что указывают в выводах на основании исследований ученые РАГС: «высокий профессионализм, порядочность, высокая нравственность, внимание и чуткость к людям, скромность в личной жизни, патриотизм, защита интересов отечества, образованность, знание реальной жизни, близость к простым людям, высокий уровень личной культуры, законопослушность, дистанцирование от политики и идеологии, добросовестное отношение к своим обязанностям, преданность долгу, демократии, нетерпимость к нарушению законов и норм общественной жизни, неподкупность, высокий уровень социализации»22.
Другая группа поведенческих особенностей определяет характер отношений между руководителем и подчиненными. В сфере государственной службы действует типичный для российского социума механизм взаимоотношений индивидов и лидера: «следуй образцу, заданному лидером». Большинство руководителей, признавая отбор «угодных», отмечают, что критерием отбора является профессионализм и порядочность. Следовательно, данные критерии действуют и при отборе лояльных («угодных») индивидов. Вследствие того, что критерии профессионализма каждого конкретного руководителя ограничены его личным опытом, возникает технологический произвол в кадровой работе.
Источником аномии является «не отбор угодных», а отсутствие сформировавшейся системы кадровой политики, управляющей фильтрацией кадров и их карьерой.23 В России принцип отбора на основании преданности сложился давно и вытекает из самого духа коллективизма. Поэтому принцип «следуй модели поведения лидера» в России, по всей видимости, неустраним, и, возможно, нет смысла его устранять, а необходимо привести его в соответствие с требованиями общества.
Для приведения принципа «следуй модели поведения лидера» с требованиями общества надо довести его до логического конца: лидер тоже должен следовать модели поведения вышестоящего лидера. Единая иерархическая пирамида функционирует, пока данный принцип в ней реализуется абсолютно. Нарушение его приводит к появлению отдельных “независимых” лидеров, тем самым пирамида рушится.
Действующая в среде государственной службы поведенческая регуляция настраивает государственных служащих иметь набор взаимоисключающих черт, в результате чего возникает противоречивая модель поведения государственного служащего.24
Во-первых, с одной стороны, государственный служащий должен действовать целерационально, т.е. следовать технологической дисциплине и рациональному целеполаганию. При этом ни правовые, ни традиционные установки профессиональной деятельности не сложились. С другой стороны, чиновник, как российский индивид, настроен действовать импульсивно, что обнаруживается в низкой технологической дисциплине и отсутствием рационального целеполагания. Следование же регламенту настраивает его быть безынициативным.25
Во-вторых, усиление рационального стимулирования ослабляет действенность социальной регуляции. Поэтому необходим научно обоснованный механизм аттрактивной мотивации государственного служащего.
В-третьих, противоречивое влияние поведенческих регуляторов (индивидуалистических и коллективистских) дезориентирует индивидов.
В-четвертых, несогласованные действия коллективов (подразделений государственной службы).
Причинами этих противоречий являются несогласованное влияние на государственного служащего, с одной стороны, требований профессии, с другой - социальные регуляторы поведения (сложившиеся саморегулирующие установки).26
Усиление управляющего влияния через введение жесткого регламента и контроля технологической дисциплины и рационального планирования приведет к усилению бюрократизма и снижению инициативности в деятельности государственных служащих. Рациональная мотивация деятельности государственных служащих приведет, во-первых, к недобросовестности и снижению качества труда (и, как следствие, - к непрофессионализму); во-вторых, - к коррупции; в третьих, - к деформации механизма коллективного взаимодействия, следствием чего окажется приоритет личных интересов над общественными. Снятие управляющих требований профессии приведет к кризису самой профессиональной деятельности. Так, отказ от нормативного регулирования и контроля приведет к бессистемности деятельности государственных служащих и потере возможности государственной службы оказывать управленческое воздействие на общество. А усиление традиционной мотивации27 станет условием роста корпоративно закрытых сообществ в системе государственной службы, в которых воля руководителя будет определяющим принципом управления, что также может стимулировать развитие таких негативных черт, как бюрократизм, волокита, угодничество, коррупция. Из этого следует парадоксальный вывод, что усиление одной из сторон, управляющего начала или поведенческой саморегуляции, ведет к появлению аномийных действий. Модель сложившейся поведенческой регуляции государственных служащих изображена на рисунке 2.
На поведение государственных служащих оказывается несогласованное влияние традиционных (импульсивность и коллективизм) и управленческих регуляторов (нормирование, контроль, мотивация), что и порождает аномийные действия.
Рисунок 2 - Модель сложившейся поведенческой регуляции
государственных служащих28
Для преодоления отклонений в поведении государственных служащих В.Л. Захаровым предложена поведенческая модель согласования типичных черт характера, регулирующих действия государственного служащего, как российского индивида, с требованиями профессии (Рисунок 3).
Данная модель имеет три детерминирующие основы:
Во-первых, аттрактивная мотивация государственных служащих, основанная на стремлении следовать нормам и ценностям стимулирует инициативность и способствует повышению технологической дисциплины.
Во-вторых, коллективизм как способ взаимоотношений российских индивидов обусловливает современный механизм управления персоналом (с его системой классных чинов и т.п.), что раскрывает проявление таких поведенческих черт государственных служащих, как добросовестность, профессионализм, скромность.
Рисунок - 3 Теоретическая модель поведенческой регуляции29
В-третьих, правовое нормирование в интересах функционирования системы государственной службы традиционно сложившегося принципа следования образцу поведения лидера обусловливает законопослушность.
Вместе с тем на служебную деятельность государственных служащих оказывают влияние поведенческие регуляторы и управленческие воздействия. Сами поведенческие регуляторы тесно связаны с этическими. Именно этическая регуляция направлена на разрешение противоречий, возникающих в поведение государственных служащих, и управление ими.
Целерациональное поведение обеспечивает нормальное функционирование государственной службы. Во-вторых, мотивация государственного служащего предполагает ценностно-рациональный характер, т.е. построена на принципе: «во имя …», но чтобы этот принцип был принципом «во имя … государства, общественного блага»30, он должен быть организован рационально. Рационально организованное стимулирование порождает ценностную мотивацию индивидов. Под рациональной организацией стимулирования следует понимать учет реальных поведенческих особенностей, форматирование этих поведенческих особенностей традиционно сформировавшимися этическими принципами, а не навязыванием идеальных моделей или отдельных принципов.
Итак, поведенческие регуляторы оказывают влияние на различные виды социальной деятельности, не исключением является и сфера государственной гражданской службы. Служебное поведение государственных служащих обусловлено, с одной стороны, требованиями профессии, а с другой - функционированием таких социальных регуляторов, как организационный, поведенческий и этический. Организационный регулятор обнаруживает свое влияние в стремлении индивидов строить свои отношения иерархически, поведенческий отражает особенности национальной специфики и проявляется в ориентации индивидов на импульсивные и коллективные действия, этический регулятор настраивает индивидов на самоактуализацию в коллективном взаимодействии.