1 Теоретические аспекты управления поведением государственных гражданских служащих
Понятие и принципы служебного поведения государственных гражданских служащих
Законом от 27 июля 2007 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в научный оборот введено понятие «служебное поведение» - термин, не встречающийся пока ни в одном специализированном словаре. Поэтому возникает необходимость в уточнении границ и соотношения этих понятий. 1
Исходя из этимологии слово «поведение», служебное поведение можно определить как совокупность поступков и действий должностного лица или группы лиц, осуществляемых в пределах установленных законом полномочий, в процессе взаимодействия между собой и внешней средой по поводу выполнения ими своих должностных обязанностей. 2Поскольку под внешней средой понимаются общество, граждане, работники других организации, природа и т. д., с которыми взаимодействует государственный гражданский служащий, осуществляя свои профессиональные функции, термин «служебное поведение» представляется более широким, полифоничным, полиморфным понятием, чем организационное и деловое поведение, которые рассматриваются как «внутрифирменное», или корпоративное.3
По мнению Н.Н. Шуваловой понятие «служебное поведение» проявляется в многообразии форм, в котором оно выступает:
служебное поведение работника в системе управления является индивидуальным, личностным, так как каждый работник отвечает за результат своего труда и за свои поступки, и в то же время сопряженным, поскольку свои задачи он соотносит с общими, осознавая свой вклад в совокупный результат, а свое поведение - с установленными в организации нормами и требованиями общества, которому он служит;
функциональная определенность, когда каждый работник знает круг своих функциональных обязанностей и наступающую при их невыполнении ответственность, сочетается в служебном поведении и мотивационной автономностью, при которой личные интересы отдельного работника могут совпадать с интересами общества, организации, а могут вступать с ними в противоречие;
поэтому служебное поведение может быть предсказуемым, когда сотрудники достигают необходимого уровня профессиональной зрелости, взаимной ответственности и требовательности, и непредсказуемым в случаях отклонения от образцов поведения, принятых в конкретной организации, в конкретной ситуации;
управляемость служебного поведения с помощью действующих в государстве, обществе, конкретной организации правовых, моральных и иных социальных норм сочетается с его самоорганизацией, так как представляет собой личную программу деятельности, поступков в рамках общей организующей программы;
в зависимости то того, какими именно нормами направляется, регулируется, контролируется и оценивается служебное поведение, оно может быть социально ожидаемым, приемлемым или отклоняющимся, девиантным, противоречащим законным нормам, правилам поведения, стереотипам, ожиданиям, установкам, ценностям.4
Служебного поведение должностного лица оправдывается многообразием средств, которые используются, для того чтобы направлять, регулировать, контролировать и оценивать его. В их числе:
закрепленные законом правовые нормы;
моральные нормы, а именно: нормы общественной морали, принципы и правила профессиональной этики; групповые нормы корпоративной этики; личностные нормы, выступающие в качестве интегративной характеристики субъективного мира человека, подструктур его сознания (знаний, убеждений, чувств, привычек);
правила общепринятого и делового этикета.5
В контексте реформирования системы государственной службы как правового и социально-нравственного института, приходит осознание «прямой зависимости между нравственным авторитетом власти, доверием к ней народа и стабильностью государственных устоев», причем моральный авторитет власти напрямую связывается с уровнем нравственности кадрового корпуса проводников ее политики - гражданских служащих, актуализируя потребность в анализе содержательного аспекта служебного поведения гражданских служащих посредством правовых, этических норм, а также правил делового этикета, факторов и социальных последствий деформаций моральных ценностей, мотивирующих служебное поведение гражданского служащего.6
Г.А. Антипов отмечает, что служебное поведение - это действия должностного лица по реализации своих прав и исполнению своих должностных обязанностей и в связи с реализацией данных прав и исполнением должностных обязанностей.7
Государственный гражданский служащий приходит на службу сформированной в процессе социализации личностью, его сознание и поведение отражают и воспроизводят особенности моральных устоев общества и социальных групп, в которых происходило его духовное развитие, формирование установок и убеждений, определяющих его поведение и обуславливающих содержание его личностных норм.
Государственный служащий является гражданином Российской Федерации, взявшим на себя определенные обязательства по прохождению государственной гражданской службы.8 В законодательстве о государственной службе к служебному поведению гражданского служащего предъявляются определенные требования. Они изложены в статье 18 Федерального закона № 79 «О государственной гражданской службе» и в Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", принятого в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе.
Суммируя мнения исследователей, получаем структуру понятия «служебное поведение» (рисунок 1).
Рисунок 1 - Компоненты служебного поведения государственного служащего
Итак, служебное поведение - это сознательно регулируемый комплекс действий и поступков государственного служащего, закрепленный правовыми и моральными нормами.
Принципы служебного поведения государственных служащих представляют собой основы поведения гражданских служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей. Под требованиями к служебному поведению гражданского служащего, содержащимися в комментируемой статье, и имеется в виду система принципов и норм (правил) служебного поведения и деятельности. Требования к служебному поведению гражданского служащего можно классифицировать по трем видам:9
Предписывающие нормы (как требуется поступать с точки зрения профессиональной морали гражданского служащего).
Запретительные нормы (что недопустимо в рамках служебного поведения).
Рекомендательные нормы (как следует вести себя в той или иной ситуации в служебное и неслужебное время).
К первой группе требований относятся:
исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;
соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;
учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию.10
Ко второй группе требований относятся:
не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
не совершать действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
соблюдать ограничения, установленные федеральными законами для гражданских служащих;
не совершать поступков, порочащих его честь и достоинство;
не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.11
К третьей группе требований относятся:
проявлять корректность в обращении с гражданами;
соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.12
Требования к служебному поведению призваны обеспечивать добросовестное исполнение должностных обязанностей и соблюдение установленных запретов и ограничений на основе соответствия служебного поведения правовым предписаниям и общепринятым этическим нормам.
Требования к служебному поведению определяют систему нравственных стандартов, конкретные нормы поведения гражданских служащих при реализации полномочий государственных органов. Требования определяют, в том числе и этические нормы служебного поведения. Мораль гражданского служащего не может основываться только на собственном представлении о нравственности, она определяется и общественными потребностями.
В декабре 2010 года принят Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих, который представляет собой свод общих принципов служебной этики и основных правил служебного поведения, разработанный Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Этический кодекс государственного служащего представляет собой систему моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственных органов, основанную на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства. Он не регламентирует частную жизнь государственного служащего, не ограничивает их права и свободы вне службы. В то же время кодекс определяет нравственную сторону их профессиональной деятельности, устанавливает четкие этические нормы служебного поведения.13
В силу того, что в кодексе собраны воедино и систематизированы общественные требования к нравственности государственных служащих, он:
служит основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной службы;
призван помочь государственному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его деятельности;
является важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной службы;
выступает как инструмент общественного контроля над нравственностью государственных служащих.14
Этический кодекс государственного способствует укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства, обеспечивает единую нравственно-правовую для согласованных и эффективных действий всех государственных структур.15
Для оценки этического поведения государственного служащего требуется более высокий стандарт, чем тот, который применяется для оценки этики других граждан.
Таким образом, служебное поведение государственных гражданских служащих должно быть построено на требованиях и принципах, изложенных в законодательных актах.
Высокие требования к служебному поведению государственного служащего, ограничения и запреты, накладываемые на его служебную деятельность, должны способствовать повышению его профессионализма, ответственности за выполнение возложенных на него обязанностей.