43. Факторы появления в финансовой системе России бюджетного профицита

На рубеже веков в России стали обозначаться некоторые признаки наступления фискальной консолидации, под которой понимается сокращение дефицита бюджета вплоть до достижения его профицитного состояния. В результате наращивания доходов в  бюджетной системе начиная с 1999 г. достаточно неожиданно проявился излишек. Этот тип бюджетного неравновесия сохранялся на протяжении 9 лет, достигнув пика в 2005 и 2006 гг., когда он составлял 8,1% и 8,4% ВВП соответственно¹³⁸. Его «рождение» явилось следствием целого комплекса взаимосвязанных обстоятельств:

 происходил восстановительный рост национальной экономики, который сопровождался увеличением налогооблагаемой базы и некоторым ослаблением остроты социальных проблем (перерастающих в конечном счете в финансовые), например, связанных с выплатой пособий безработным или субсидий бедствующим предприятиям;

 случилось беспрецедентное повышение цен на традиционные составляющие российского экспорта и наращивание (хотя и с за­метным отставанием во времени) отчислений от доходов экспортеров в федеральный бюджет. Подобно другим нефтедобывающим странам (например, Норвегии и Кувейту, в которых в 2005 г. бюджетный профицит превысил отметку в 15–20% ВВП) Российская Федерация тоже достигла немалых успе­хов в фискальной сфере за счет налогообложения «нефтянки». Известно, что углеводородное сырье обеспечивало 37% доходов федерального бюджета. Повышение цены сырой нефти марки Urals на 1 дол. за баррель увеличивало его доходы на 0,35% ВВП и доходы консолидированного бюджета – на 0,45% ВВП¹³⁹. По оценке экспертов МВФ, после 1999 г. 80% прироста бюджетных доходов обеспечивала непосредственно (прежде всего через восстановленные после отмены их в 1996 г. экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты, платежи за пользование недрами и акцизы на природный газ) или косвенным путем (например, через поступления в виде налога на доходы, последовательно «растекающиеся» от нефте­долларов по всей стране) именно нефтегазовая отрасль нашей страны, основательно севшей на «сырьевую иглу». Причем степень зависимости бюджета от мировых цен на нефть и газ за последние годы выросла пятикратно. Таможенные платежи в феде­ральный бюджет Российской Федерации достигли в 2004 г.­ невиданной ранее отметки в 2,1 трлн руб., составив не менее половины его доходов и вплотную приблизившись к 10% ВВП¹⁴⁰;

 обозначилась тенденция к постепенному разрешению кризиса неплатежей путем неуклонного повышения денежной массы, находящейся в обращении. Это приводило к последовательному нарастанию денежной составляющей налоговых платежей предприятий в бюджеты всех уровней (в том числе в части выплат накопившихся у них налоговых недоимок);

 в стране была проведена так называемая монетизация льгот (т.е. их компенсация денежными выплатами). Будучи по своей сути вполне целесообразной, такая социальная реформа призвана – за счет отсечения от федерального бюджета части льготников¹⁴¹, появившихся в пылу политических битв в Государственной думе в 1990-е гг. – восстановить принципиальное соответствие между финансовыми возможностями российского государства и его расходами даже в случае возвращения мировых цен на нефть к относительно невысокому «справедливому» уровню. Неизбежность подобного реформирования социальной сферы обусловлена тем, что если бы российское государство и попыталось в будущем сохранить серьезно завышенный уровень расходов, то помимо дальнейшего подрыва доверия населения оно наверняка получило бы еще большее сжатие налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Изначально расшатывая платежную дисциплину в стране, фискальные власти показали бы тем самым пример и налогоплательщикам, переводя финансовые нарушения в разряд привычных стереотипов их поведения. Монетизация льгот, кроме того, позволяет нарастить спрос на потребительские товары и услуги со стороны той части наших сограждан, которая обладает близкой к нулю предельной склонностью к сбережению, и тем самым усилить мультипликативный эффект. С другой стороны, проведенное Правительством РФ под лозунгами борьбы за ли­квидацию зачастую лишь декларируемых, а на деле хронически недофинансируемых льготных благ, искоренения многочисленных фактов нецелевого использования выделяемых на эти цели бюджетных средств, данное направление социальной политики­ фактически явилось значимым способом экономии на текущих расходах федерального бюджета, поскольку примерно половина льготников (11,8 млн человек из общей их численности в 25,4 млн) оказалась «сброшенной» с него на региональный уровень бюджетной системы. Между тем крайне сомнительными выглядят возможности региональных властей в финансировании «спущенных» им федеральным центром обязательств по трансформации прежних льгот в масштабные (по меркам региональных бюджетов) денежные выплаты. Немалая часть бюджетов субъектов Российской Федерации являются и без того остродефицитными, поэтому данная кампания фактически озна­чала всего лишь «размен» одного дефицита – федерального бюджета – на другой, ничуть не менее значимый для финан­совой системы нашей страны – совокупности бюджетов региональных (в этом плане монетизация льгот вполне может стать красивой формой их фактической отмены)¹⁴². Реформирование льгот в том варианте, который обретает контуры в нашей стране, являет собой очередной этап реализуемой в ней либеральной концепции последовательного освобождения российского государства от бремени расходов социальной направленности. Кроме того, угроза дальнейшей бюджетной несбалансированно­сти на данном уровне еще более возрастает — не только в связи с регулярным всплеском протестных настроений со стороны утратившего немалую часть привычных льгот населения, но и по причине стремления немалого числа граждан, ранее не пользовавшихся натуральными льготами (например, транспорт­ными в сельской местности) вернуться в число получателей трансфертов, которые наконец-то обрели для них несравненно более привлекательную денежную форму. Таким образом, решение о компенсации льгот по оплате лекарств, санаторно-курортного лечения, жилищно-коммунальных услуг, городского (пригородного) транспорта денежными выплатами является­ серьезной угрозой для государственного бюджета в долгосрочной перспективе: либо по причине роста правительственных расходов в случае неукоснительного соблюдения заявленных принципов, либо же в связи с неизбежным сокращением потребительских расходов (а значит, и поступлений в бюджет от косвенных налогов) тех малообеспеченных россиян, для которых данная социальная реформа обернулась фактической отменой ранее существовавших натуральных льгот.

 с начала ХХI в. в нашей стране сформировалась финансовая традиция утверждения нереальных бюджетов, доходная часть которых регулярно занижается (прежде всего, путем недооценки темпов инфляции или уровня мировых цен на нефть). В результате финансовые власти обретали немалые дополнительные возможности расходовать свои сверхплановые доходы без какого бы то ни было контроля со стороны Государственной Думы. Думы. Так, неожиданный профицит консолидированного бюджета в 2011 г. (вместо запланированного серьезного дефицита) в объеме свыше 800 млрд руб. явился очередным следствием опоры последнего на крайне консервативный прогноз динамики нефтяных цен, что позволило фискальным властям существенно пополнить свои фонды финансовых резервов – хотя бы и ценой налогового изъятия нескольких триллионов рублей у российских домохозяйств и фирм, которым эти средства были бы явно не лишними в посткризисный период для наращивания ранее сжавшегося потребительского и инвестиционного спроса. Более того, в последние годы резкое сокращение размеров Резервного фонда подвигло российские финансовые власти к решению о включении в механизм реализации проводимой ими бюджетно-налоговой политики положения о прогнозировании доходов и расходов федерального бюджета, исходя из заметно отличающихся мировых цен на нефть: доходной части – скажем, на уровне 75 дол./барр., а расходов – 70 дол./бар. Столь «консервативное» бюджетное прогнозирование позволило им зарезервировать в неофициальном «третьем суверенном фонде» (наряду с Резервным и Фондом национального благосостояния») в преддверии грядущих выборов около 270 млрд руб., которые, не будучи расписанными по действующим программам государственных расходов, конечно же, пригодились для решения политико-экономических задач, связанных с сохранением властных полномочий.

В то же время вряд ли оправданно связывать достижение фактической сбалансированности российского бюджета с осуществлением начавшейся в 2001 г. налоговой реформы, которая, как полагают многие представители власти, уже привела к стремительному наращиванию поступлений в государственную казну. На самом же деле статистика фиксировала немалые потери бюджетной системы (при расчетах в сопоставимых ценах) в части поступлений налога на прибыль, ЕСН и др. Так, дотационными стали все государственные внебюджетные фонды – пенсионный (дефицит которого подбирается ныне к астрономической цифре в 2 трлн руб.), социального страхования, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Заметный же рост поступлений по налогу на личные доходы в гораздо большей степени объясняется не сниже­нием соответствующих ставок, а самим по себе экономическим ростом страны в сочета­нии с резким сокращением перечня налоговых льгот (например, отменой их для военнослужащих) и утяжелением на 8% налогообложения низкодоходных слоев населения. Серьезно сократились и налоговые льготы для корпоративных доходов. Так, отмена инвестиционной льготы в связи с принятием Налогового кодекса явилось ведущей причиной резкого, хотя и временного, замедления инвестиционного подъема нашей страны в 2002 г. (так называемой «инвестиционной паузы») – с 107,2% в 2001 г. до 101,8% в 2002 г.

Значительная доля профицита федерального бюджета России в по­следние предкризисные годы аккумулировалась в Стабилизационном фонде Российской Федерации. При этом наиболее значимым индикатором качественных перемен в финансовом состоянии нашей страны на этом этапе являлось соотношение с ВВП трех слагаемых: накопленных золотовалютных резервов, размера Стабилизационного фонда и текущего размера бюджетного профицита, которое превысило в 2006 г. отметку в 40%. Данное обстоятельство признавалось властями более чем надежной гарантией от всех мыслимых и немыслимых дефолтов. В связи с этим эксперты Всемирного банка склонны были признавать проводимую российским государством политику бюджетного профицита разумной, рассматривая данное проявление макроэкономической стабильности в качестве основополагающей предпосылки устойчивого восстановления ВВП. Между тем бюджетную несбалансированность со знаком плюс, достигнутую в стране, едва ли следовало оценивать однозначно позитивно, поскольку российская экономика была приведена к ней явно преждевременно, до возвращения на уровень полной занятости, когда циклический бюджетный дефицит естественным образом становился бы равным нулю (хотя и мог сохраняться дефицит структурный). Бездефицитность бюджета отнюдь не тождественна здоровью экономической системы, а его профицит является признаком стабилизации не всякой экономики, а только той, бюджет которой формируется от расходов. В этом случае после осуще­ствления выплат по всем социально значимым расходным статьям в госу­дарственной казне тем не менее остаются неиспользованные доходы, которые становятся неким финансовым резервом для правительственных выплат в другие, гораздо менее благоприятные периоды общественного развития. Но если национальная экономика далека от состояния полной занятости и ее бюджет формируется от доходов, то появление бюджетного излишка свидетельствует скорее лишь об экономности правительства, нежели о неактуальности дополнительных финансовых трат. Высокий уровень бюджетного профицита в этих условиях является скорее индикатором низкого уровня экономического развития страны, чем высокого качества проводимой ее правительством бюджетной политики, косвенно сигнализируя о запредельной степени зависимости национальной экономики от динамики цен на поставляемое ею на мировые рынки сырье.

Факт наличия в России на протяжении большинства прошедших лет ХХI в. бюджетного излишка едва ли оправданно расценивать как доказательство эффективной деятельности финансовых властей. Это более свидетельствует об их неготовности направить имеющиеся доходы федерального бюджета на развитие отечественной экономики (например, на искоренение накопленных отраслевых и региональных диспропорций) и на обеспечение расширенного воспроизводства человеческого капитала. Присваивая себе право отвлекать немалую долю налоговых поступлений в казну на формирование фонда финансовых резервов, настойчиво изымая их из хозяйственного оборота, власти тем самым серьезно сокращают совокупный спрос, столь нужный стране в период ее посткризисного развития. Оборотной стороной рождения такого «недоношенного» бездефицитного бюджета (который обычно делает воспроизводство неравновесия в финансовой сфере вопросом самого ближайшего будущего, что и показали события 2009–2010 гг.) в России является недофинансирование сферы материального производства и социально-культурной сферы. Бюджетный профицит 2005 г., составлявший 7,5% ВВП, в 3 раза превосходил фактические расходы государства на культуру и социальную сферу и в 1,5 раза – затраты на оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность¹⁴³.

Убедительным доказательством несовершенства российской финансовой системы выступало в предкризисный период острое несоответствие между впечатляющими финансовыми результатами и явно неубедительной производственной динамикой. Невысокая скорость расширения промышленности, сельского хозяйства, строительства, явно недостаточные качественные показатели развития сфер здравоохранения, образования и культуры даже в обстановке беспрецедентно благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках топлива и сырья свидетельствовали о том, что сложившееся в нашей стране в конце ХХ–начале ХХI вв. антагонистическое противоречие между реальным и финансовым секторами продолжало неуклонно обостряться, не получая адекватных форм своего своевременного разрешения. С.Глазьев отмечает, что «профицит российского федерального бюджета равен объему недофинансирования расходов на социально-экономическое развитие по сравнению со среднемировым уровнем»¹⁴⁴.

Асоциальный характер бюджетной политики российского государства доказывался­ суммированием всех отраженных, например, в консолидированном бюджете 2007 г. прямых ассигнований на социальные нужды, которые выражаются суммой в 3764 млрд руб. Вместе с тем если прибавить к ней величину межбюджетных трансфертов в 1 трлн руб., которые используются обычно на реализацию тех или иных социальных программ в регионах и поддержание в них жизненно важных отраслей социальной сферы, то суммарные социальные расходы правительства дойдут до рекордной за последние полтора десятилетия отметки в 15,5% ВВП. Однако даже после этого Россия все же не достигнет среднего уровня не только развитых стран (21,6% ВВП), но даже стран с переходной экономикой (18% ВВП)¹⁴⁵. По оценке С.Ю. Глазьева, для достижения среднемирового стандарта российскому государству надлежит нарастить свои социальные расходы на 4,9% ВВП, что как раз соответствовало запланированному объему бюджетного профицита в 2007 г.¹⁴⁶ Причем, поскольку социальная ориентация многих зарубежных экономик усиливается, постольку острый дефицит социальных расходов российского правительства требует все большей компенсации. Последняя позднее выражалась уже цифрой в 7,4% ВВП¹⁴⁷. На реализацию заявленных в 2005 г. приоритетных национальных проектов (здравоохранение, образование, жилье, сельское хозяйство) в 2006 г. было выделено всего 134,5 млрд руб., в 2007 г. – 206,3 млрд руб., т.е. суммарно около 11–12 млрд дол., в то время как активно раздуваемый в эти годы Стабилизационный фонд достиг накануне глобального кризиса отметки в 137 млрд дол. По оценке В. Роика, отставание затрат социального характера в российском консолидированном бюджете от развитых стран составляет 8–12 процентных пунктов, а от стран с переходной экономикой – 3 процентных пункта ВВП¹⁴⁸. В докризисных планах правительства значилось дальнейшее сокращение бюджетных расходов на образование с 5,2% ВВП в 2009 г. до 4,87% ВВП в 2011 г., на здравоохранение и спорт – с 4,4% до 3,85%, на проведение социальной политики – с 3,9% до 3,22%¹⁴⁹. И лишь резкое падение покупательной способности россиян в обстановке глобального финансово-экономического кризиса как мощный кризогенный фактор побудило власти нарастать объем своих трансфертных выплат – особенно на пенсионное обеспечение, которые в 2010 г. вплотную подошли к отметке в 10% ВВП.

Сохраняющаяся экономия на социальной сфере традиционно аргументируется заботой о будущих поколениях россиян, для которых вроде бы и потребуется накапливаемый властями фонд финансовых резервов. Но возникают вопросы: если правительство и впредь продолжит оголение бюджета образования и здравоохранения, не достигая даже типичных для практики индустриально развитых стран минимальных нормативов их финансирования и неуклонно переводя эти отрасли социальной сферы на коммерческие рельсы, не станет уже сегодня активно решать жилищные проблемы молодых семей, то случится ли расширенное воспроизводство этих самых будущих поколений; можно ли было чем-то оправдать стремление правительства к накоплению Стабилиза­ционного фонда в ситуации, когда в стране имелись сотни тысяч беспризорных, серьезно больных, необученных детей?

В результате урезания правительственных расходов сфера произ­водства нематериальных услуг (включающая в себя образование, здравоохранение, культуру и т.п.) вынуждена форсированными темпа­ми переходить на внебюджетные источники финансирования, что попросту недопустимо в государстве, претендующем на статус социального. Осуществляя все более отчетливое возвращение на неоклассические позиции, и охотно воспринимая идеологию спонтанного рыночного порядка, Правительство РФ рассматривает сегодня замораживание своих социальных программ (особенно в части субсидирования ЖКХ), стремительное расширение сферы платности социально-культурных услуг в качестве немаловажных способов улучшения текущего состояния федерального бюджета. Одновременно с этим преследуется цель всемерного стимулирования экономической активности населения, расширения предложения на отечественном рынке рабочей силы. Остро ощущая свою нарастающую социальную незащищенность от угроз безработицы и падения уровня жизни, большинство наемных работников пытаются нейтрализовать данные угрозы активной трудовой деятельностью в ущерб свободному времени и, соответственно, удовлетворению своих духовных потребностей. Конечно, недопущению подобного разворота событий в немалой степени могло бы способствовать перемещение значительной доли социальной нагрузки от государства к фирмам, формирующим свои социальные пакеты. Однако для этого потребовалось бы существенное сокращение налогового бремени последних, на которое российское государство все-таки (судя по событиям 2011 г.) идти не желает. Поэтому настойчиво воспроизводится причудливая комбинация завышенного налогового пресса на отечественный бизнес с индифферентностью властей к решению насущных социальных проблем нашего общества, на которое, по сути дела, и должна тратиться основная часть налоговых поступлений в бюджетную систему.

При такой постановке вопроса «выплывает» еще одно обстоятельство, побуждавшее российское правительство закладывать в бюджет предкризисного 2007 г. превышение его доходной части над расходной (т.е. бюджетный профицит) в более чем 1,5 трлн руб. В этом проявлялись его нежелание вновь оказаться в долго­вой ловушке и стремление любой ценой (даже с риском возобновления фазы рецессии) стабилизировать динамику внешнего долга страны. При этом раздувание Стабилизационного фонда и регулярные выплаты из него внешней задолженности Российской Федерации фактически преследовали цель убедить зарубежных кредиторов в способности властей выполнять свои международные долговые обязательства. Однако спокойствие членов Парижского и Лондонского клубов – излишне высокая плата за вывод из отечественной экономики столь масштабных средств. Рост соци­альной напряженности, массовый отток специалистов за границу, нежелание молодежи идти в науку, работать в школах или сфере здравоохранения, трудиться по низкооплачиваемым техническим спе­ци­альностям и многие другие последствия предельной скупости государства делали относительную финансовую стабильность в рос­сийском обществе крайне неустойчивой. Ведь замораживание значительной части бюджетных доходов в Стабилизационном фонде РФ не могло не оказывать негативного воздействия на динамику национального продукта (рассматриваемого в качестве налогооблагаемой базы). И наоборот, если бы подобного недо­финансирования экономики и социальной сферы не случилось (а его масштабы оказались равными на 27,05%, в 2005 г. – 45,92%, ведь именно таким оказалось в эти годы соотношение бюджетного профицита и расходов федерального бюджета), то даже при отсутствии мультипликативного эффекта дополнительные траты могли бы привести – при условии ограничения государственных закупок отечественными товарами и услугами и решительной борьбы с хищением бюджетных средств – к удвоению темпов роста реального ВВП. В случае создания предпосылок для действия мультипликатора государственных расходов результативность подобных действий оказалась бы еще более высокой – в сочетании с мощным антиинфляционным эффектом (из-за заполнения прилавков отечественной продукцией) данной политики.

Сконструированная российскими властями «подушка безопасности» как инструмент обеспечения финансовой безопасности России не должна и дальше раздуваться исключительно за счет новых поступлений от преимущественно сырьевого экспорта: необходимо извлечение новых доходов из уже накопленных финансовых ресурсов. И уж тем более недопустимы предоставление нерезидентам права использования включенных в ее структуру средств, их выведение за пределы нашей страны. Эти масштабные ресурсы должны обрести возможность расширенного воспроизводства путем направления их дозированной части с разбивкой во времени на цели инвестиционного и социального развития российского общества. А раз так, то, подобно «Пакту о стабильности и росте» для Евросоюза, ограничивающего верхнюю плану бюджетного дефицита во входящих в него странах уровнем в 3% ВВП, в России целесообразно установить верхний предел и профицита бюджета во избежание недофинансирования отечественной экономики и тем самым торможения ее возможного сегодня роста. Тот факт, что по итогам 2008 г. профицит российского федерального бюджета оказался около 3 трлн руб., и его сверхплановая доходная часть превысила 7% ВВП, едва ли может расцениваться безусловно позитивно. Скорее данное обстоятельство следует воспринимать как дальнейшее усиление разрыва между финансовым и реальным секторами национальной экономики, приводящего последний в поистине плачевное состояние, а также продолжающегося недофинансирования социальной сферы.