Снятие граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства

Граждане считаются снятыми с регистрационного учета по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, по истечении сроков, указанных в их заявлениях о регистрации по месту пребывания, а в гостиницах, санаториях, домах отдыха, пансионатах, кемпингах, больницах, на туристских базах и в иных подобных учреждениях - по их выбытии.

Снятие с регистрационного учета по месту пребывания граждан, которым отказано Федеральной миграционной службой Министерства внутренних дел Российской Федерации или подразделениями по делам миграции министерств внутренних дел, управлений и главных управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации в признании вынужденными переселенцами, осуществляется на основании уведомления этими органами органов регистрационного учета.

Снятие гражданина с регистрационного учета по месту жительства производится органами регистрационного учета в случае:

а) изменения места жительства - на основании заявления гражданина о регистрации по новому месту жительства или заявления о снятии его с регистрационного учета по месту жительства. При регистрации по новому месту жительства, если гражданин не снялся с регистрационного учета по прежнему месту жительства, орган регистрационного учета в 3-дневный срок обязан направить соответствующее уведомление в орган регистрационного учета по прежнему месту жительства гражданина для снятия его с регистрационного учета;

б) призыва на военную службу - на основании сообщения военного комиссариата;

в) осуждения к лишению свободы - на основании вступившего в законную силу приговора суда;

г) признания безвестно отсутствующим - на основании вступившего в законную силу решения суда;

д) смерти или объявления решением суда умершим - на основании свидетельства о смерти, оформленного в установленном законодательством порядке;

е) выселения из занимаемого жилого помещения или признания утратившим право пользования жилым помещением - на основании вступившего в законную силу решения суда;

ж) обнаружения не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации - на основании вступившего в законную силу решения суда.

При снятии граждан с регистрационного учета по месту жительства по основаниям, предусмотренным подпунктами "в", "г", "д", "е" и "ж" пункта 31 настоящих Правил, соответствующие документы могут быть представлены заинтересованными физическими и юридическими лицами.

Органы регистрационного учета на основании полученных документов в 3-дневный срок снимают граждан с регистрационного учета по месту жительства. В паспортах граждан, снятых с регистрационного учета по месту жительства (кроме умерших, а также граждан, признанных безвестно отсутствующими, объявленных умершими либо выбывших на новое место жительства без снятия с регистрационного учета), производятся отметки о снятии с регистрационного учета по месту жительства. Отметки о снятии с регистрационного учета по месту жительства граждан, зарегистрированных по иным документам, удостоверяющим личность, производятся в свидетельстве о регистрации граждан по месту жительства. Тема 5.

Контрольно-надзорное производство Эффективное функционирование объектов управления не может осуществляться без соответствующего контроля (надзора) за ними со стороны субъектов управления. Как вид деятельности, контрольно-надзорная деятельность государства является вторичной, но от ее правильной организации во многом зависят состояние законности, дисциплины и правопорядка в стране.

Все страны мира образуют системы государственного контроля, действующие в различных областях жизнедеятельности общества. При этом, как показывает анализ международной практики, данные системы характеризуются совокупностью следующих признаков: строгая регламентация порядка осуществления контрольной деятельности; независимость органов государственного контроля; высокая определенность объекта и субъекта контроля; единообразная правовая регламентация механизмов контроля; открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти.

В сфере права термин «контроль» определяется по-разному: как средство и гарант обеспечения законности, как форма осуществления управленческой функции, как стадия управленческого цикла, как деятельность исполнительных органов, как регулятор общественных отношений и т.д. Тем не менее, сущность контроля состоит в том, что субъект управления осуществляет с точки зрения законности и целесообразности учет и проверку того, как управляемый выполняет установленные нормативно-правовыми актами предписания, правила, ограничения, и в случае выявления нарушений может применять меры административного принуждения.

Посредством контроля на основе информации, полученной в ходе проверок, контрольные органы: обобщают результаты проверок, выявляют и изучают причины тех или нарушений, условий, которые их вызвали; влияют на поведение соответствующего субъекта посредством, например, выдачи предписаний об устранении выявленных недостатков; издают новые нормативные правовые акты или разъясняют уже действующие; пресекают неправомерные действия должностных лиц, граждан и организаций, виновных в нарушении установленных правил, с привлечением их к юридической ответственности.

Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он представляет собой своеобразное «мерило» эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно выявить, насколько эффективно государственное управление. Так, например, Указом Президента РФ от 27 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утвержден перечень показателей эффективности деятельности данных органов.²⁰ С помощь докладов о значениях достигнутых показателей, которые должны ежегодно представляться в Комиссию при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия, будет оцениваться и, соответственно, контролироваться деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации. В специальной литературе принято подразделять контроль в системе государственного управления на два вида: внутренний и внешний.²¹ При внешнем контроле одни органы государственного управления осуществляют контрольную деятельность по отношению к другим. Поскольку исполнительная власть имеет строгую иерархию, в ней вышестоящие органы в силу своего правового статуса контролируют управленческую деятельность нижестоящих органов. Это так называемый общий контроль. Его, например, осуществляет Правительство РФ за подведомственными ему федеральными министерствами, федеральными службами и агентствами. Кроме того, имеет место и специализированный внешний контроль за определенными видами управленческой деятельности. Такой контроль возлагается на управомоченные на его ведение специализированные государственные органы (федеральные службы) и их подсистемы. Специализированным, в частности, является антимонопольный контроль, санитарно-эпидемиологический контроль, экологический контроль, радиационный контроль и т.д. В современных условиях, когда нарушения законов, фиксирующих правила ведения определенных дел, часто вызывают тяжелые и экономически обременительные для государства последствия, объективно повышается значение специализированного внешнего контроля и необходимо постоянное совершенствование государственных органов, осуществляющих его. Внутренний (внутриорганизационный) контроль служит для обеспечения надлежащего функционирования и управления самого государственного органа. Он осуществляется руководителями государственных органов, а также выделенными в этих целях должностными лицами либо структурными подразделениями (юрисконсультские должности, группы, сектора контроля). Внутренний контроль во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все зависит от психологической установки лица, обладающего соответствующими полномочиями. Тем не менее, развитие правовой культуры должностных лиц, укрепление в целом состояния законности в государственном управлении способно положительно влиять и на внутренний контроль. Общие принципы и условия контрольной деятельности в законодательстве прямо не закреплены. Это совокупность научного обобщения и анализа нормативно-правовых актов. К ним, в частности, относятся: 1. Осуществление контрольной деятельности исключительно в пределах и порядке, установленных законом или иными нормативно-правовыми актами; 2. Соблюдение законности, объективности и справедливости при осуществлении контрольной деятельности; 3. Осуществление контрольной деятельности на основе равенства всех перед законом; 4. Соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности; 5. Осуществление контрольной деятельности с участием заинтересованных лиц; 6. Верховенство судебной власти при осуществлении контрольной деятельности, так как наиболее существенные меры принуждения применяются в судебном порядке и в таком же порядке разрешаются споры между сторонами в контрольных отношениях; 7. Гласное осуществление контрольной деятельности кроме случаев, требующих сохранения государственной и иной охраняемой законом тайны; 8. Презумпция невиновности лица, деятельность которого подвергается контролю, до установления виновности в соответствии с законом. В отличие от общих принципов, специализированные принципы контрольной деятельности закреплены в отраслевом законодательстве, например в ст. 3 ФЗ от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». К общим условиям контрольной деятельности относится: 1. Формирование контрольных органов исключительно на правовой основе. Никакие проверяющие органы не могут быть созданы без соответствующего нормативно-правового установления компетентного органа государственной власти либо присвоить себе контрольные функции по своему волеизявлению; 2. Специализация государственных органов в осуществлении различных видов контроля, что значительно повышает его качество и эффективность; 3. Правовая урегулированность контрольной деятельности. Соответствующие правовые акты должны четко и исчерпывающе определять функциональные обязанности и полномочия контрольных органов, в том числе способы контроля, формы и пределы реагирования на выявленные нарушения; 4. Возложение в законодательном порядке на граждан и организаций определенных обязанностей по содействию контролирующим органам (ведение учетов, предоставление отчетов, подача деклараций и т.п.); 5. Возможность привлечения граждан и организаций для содействия в осуществлении контрольной деятельности в качестве понятых, специалистов, экспертов, аудиторов; 6. Конструктивное взаимодействие контрольных органов между собой, с правоохранительными органами, иными органами государственной власти и местного самоуправления; 7. Поднадзорность всех видов контрольной деятельности. Она обеспечивается надзором за законностью и обоснованностью действий и решений контрольных структур, которые осуществляют судебные органы, прокуратура и иные правоохранительные органы; 8. Свобода обжалования действий и решение контрольных органов в административном или судебном порядке; 9. Юридическая ответственность контрольных органов, их должностных лиц за вред, причиненный неправомерными действиями. К ним может применяться гражданско-правовая, административная или уголовная ответственность в зависимости от характера и степени общественной опасности неправомерных действий; 10. Повышенная правовая защищенность должностных лиц контрольных органов. Система контролирующих органов и организаций, действующих на территории РФ. Система включает в себя следующие составные элементы: 1. Федеральные контролирующие органы государственной власти РФ и их территориальные органы (Федеральные службы, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, управления федеральных служб в субъектах РФ и др.); 2. Контролирующие органы субъектов РФ (Государственная инспекция Брянской области по обеспечению контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, государственная жилищная инспекция Брянской области и др.); 3. Муниципальные контролирующие органы; 4. Негосударственные контролирующие организации, которые наделяются некоторыми контрольными полномочиями на основании специальных законов, например ТК РФ, ФЗ «О профессиональных союзах», ФЗ «О защите прав потребителя» и др.; 5. Международные контролирующие организации, которые создаются и действуют на основе международных договоров. Часть из них функционирует в рамках ООН или ЕЭС, другие – в рамках объединений государств, заключивших договор по какому-либо виду деятельности, третьи являются самостоятельными (МАГАТЭ, МВФ, МОТ, ВТО и др.). Механизм и методы контроля – это система мер, позволяющих контролирующим органам :получать необходимые сведения, выявлять отклонения от установленных правил, принимать меры по пресечению и восстановлению, принимать меры для привлечения к ответственности виновных. Основными элементами данного механизма является: получение сведений, проверка, лицензирование, экспертиза, сертификация, аттестация и аккредитация, дача разрешений на совершение определенных действий, выставление стационарных постов на контролируемых объектах, ревизии, реагирование на выявленные нарушения и отклонения от установленных правил т.д. Формы реагирования контролирующих органов на выявленные нарушения: пресечение выявленных нарушений; устранение причиненного ими вреда; восстановление установленного порядка и нормальных условий деятельности; привлечение нарушителей к юридической ответственности; устранение причин и обстоятельств, способствующих нарушениям. Реализация данных полномочий предусматривается в форме представлений и предписаний, ограничений и запретов нарушителю на совершение определенных действий, наложение штрафов, направлении соответствующей информации в вышестоящие органы государственного управления или в правоохранительные органы. С теоретической точки зрения принято различать понятия «контроль» и «надзор». Контроль включает в себя три обязательных элемента: а) проверку фактического результата деятельности в сравнении с ожидаемыми показателями; б) проверку путей и средств достижения этого результата, то есть использованных при этом методов требованиям права, морали и этики, хозяйственной целесообразности; в) принятие по результатам контрольной проверки соответствующих мер как позитивно-организационного характера (материальное и моральное стимулирование), так и негативного свойства (применение различных мер принуждения и привлечения к юридической ответственности).²² Контроль характеризуется наибольшей глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных объектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных структур для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными лицами законов и некоторых определенных в поднадзорных актах правил (паспортных, техники безопасности, дорожного движения и др.), т.е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля – проверку результата (соблюдается или нет правовая норма без обсуждения и правовой оценки возможных причин невыполнения). Надзор – это своего рода суженный контроль. Если контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий, то при надзоре проверяется только соответствие действий установленным правилам. Значительные отличия надзора от контроля заключаются и в специфичности форм и методов их осуществления. Поднадзорность как особая форма служебной взаимосвязи характеризуется тем, что поднадзорные объекты не состоят в служебном подчинении органов надзора, не связаны друг с другом какими-либо общими ведомственными интересами. Формы надзорного реагирования на обнаруженные нарушения – протесты и представления прокурора; обязательные к исполнению предписания надзорных органов и их должностных лиц о ликвидации выявленных нарушений; выдача указаний и рекомендаций о способах и сроках их устранения и некоторые другие меры. Тем не менее следует констатировать, что по своему содержанию практическая деятельность государственных контрольно-надзорных органов характеризуется интеграцией в ней элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качественные характеристики, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору в отдельности, в частности относительную узость надзора дополнять широтой организационных возможностей контрольной деятельности.²³ Контрольно надзорные органы и их должностные лица призваны осуществлять надзор за соблюдением определенных нормативных правил, например ПДД. В этом смысле их деятельность имеет чисто надзорный характер, но в процессе своей надзорной деятельности за выполнением ПДД, инспектора ГИБДД наделены правом применения мер административного предупреждения, пресечения и наказания, а это уже элемент контроля, позволяющий преодолеть узость реализации чисто надзорных полномочий по факту обнаружения и фиксации допущенных участниками дорожного движения правонарушений. Данное явление подтверждается и нормами ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», где контрольная и надзорная деятельность не разграничиваются.

Базовым нормативно-правовым актом, регламентирующим контрольно-надзорные процедуры, стал ФЗ от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».²⁴ Данный Закон является одним из актов антибюрократического законодательства, и целью его принятия было согласование деятельности контрольных органов по обеспечению общественного порядка в области экономики как по горизонтали, так и по вертикали, что обеспечило бы каждому звену контрольных органов свой аспект в оценке объектов контроля.

Законом определены: порядок проведения контрольных мероприятий, права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, меры по защите этих прав и законных интересов, обязанности органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении мероприятий, связанных с контролем. Отныне устанавливается, что проверяемое предприятие признается как добросовестная организация, т.е. вводится презумпция добросовестности. Установлен принцип открытости и доступности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к нормативным правовым актам, устанавливающим обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля.

Закон требует от проверяющих соблюдения соответствия предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля. Определяется соответствующая периодичность и оперативность проведения мероприятий по контролю. Предусмотрена возможность обжалования действий должностных лиц органов государственного контроля, нарушающих порядок проведения контрольных мероприятий.

Вводится запрет взимания органами государственного контроля платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований.

Закон требует, чтобы органами государственного контроля в полном объеме осуществлялось устранение допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной. Также декларируется принцип ответственности органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении государственного контроля за нарушение законодательства РФ.

Порядок проведения мероприятий по контролю заключается в следующем. Подобные мероприятия проводятся только на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля. При этом в распоряжении (приказе) должны быть указаны следующие атрибуты: номер и дата распоряжения (приказа) о проведении контрольного мероприятия; наименование органа государственного контроля; ФИО и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия; наименование юридического лица или ФИО индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим контрольное мероприятие, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением. В соответствии с законом контрольное мероприятие может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе). Продолжительность проверки не должна превышать одного месяца. В исключительных случаях, в связи с необходимостью проведения специальных исследований, экспертиз, со значительным объемом мероприятий по контролю, срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации. Внеплановые проверки проводятся в том случае, если в результате планового мероприятия по контролю были выявлены нарушения обязательных требований.

Внеплановые мероприятия по контролю проводятся также в случаях: а) получения информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью и имуществу граждан, организаций или окружающей среде; б) при возникновении угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц или индивидуальных предпринимателей; в) при обращении граждан, организаций с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанными с невыполнением ими обязательных требований, а также при получении другой информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

Такие внеплановые мероприятия проводятся только по мотивированному решению контролирующего органа. Жалобы и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (оперативная или агентурная информация), не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю

При проведении мероприятий по контролю должностные лица контролирующих органов не вправе:

- проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица;

- осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;

- требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки; - требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;

- распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;

- превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.

Результаты проверки оформляются актом по установленной форме, который составляется в двух экземплярах. К этому акту прилагаются также акты об отборе образцов (проб) продукции, акты обследования объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов госконтроля, объяснения работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается проверяемому, второй остается в органе государственного контроля.

В случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения, должностным лицом органа государственного контроля составляется соответствующий протокол, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.

В случае, если при проведении мероприятия по контролю будет установлено, что товар (работа, услуга) могут причинить вред жизни, здоровью, имуществу потребителей, а также окружающей среде, орган госконтроля обязан довести до сведения потребителей информацию об опасных товаре (работе, услуге), о способах предотвращения возможного вреда, принять соответствующие меры вплоть до приостановления производства (реализации, выполнения) товара (работы, услуги) и (или) отзыва товара с рынка.

Законом устанавливается, что юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю.

Органы госконтроля и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении мероприятий по контролю, совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. О мерах, принятых в отношении виновных должностных лиц, органы госконтроля в месячный срок обязаны сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.

К сожалению, данный Закон далеко не совершенен. Прежде всего он имеет чрезвычайно ограниченную сферу применения. Его нормы не применяются к отношениям, связанным с налоговым, валютным, таможенным, иммиграционным, метрологическим и иными видами контроля (всего 14 видов), которые регулируются иными нормативными актами. В Законе недостаточно детально отрегулированы механизмы реализации на практике отдельных установленных положений. Ряд ведомственных нормативных актов до сих пор не приведен в соответствие с требованиями Закона.

Тем не менее, в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации, предусмотрен и претворяется в жизнь ряд мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование контрольно-надзорной деятельности. Тема 6. Производство по рассмотрению обращений граждан.

Право граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления закреплено в ст.33 Конституции РФ. Данное право - один из важнейших элементов демократического общества. Право на обращение является важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан и одной из организационно-правовых гарантий их охраны.

Обращения граждан выполняют сразу несколько функций. Во-первых, они являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; во-вторых, это один из способов восстановления нарушенного права; в-третьих, это один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления; в-четвертых, обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений.

Впервые право граждан на обращение было закреплено в Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г., что явилось важным шагом в развитии данного института. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан, вплоть до 2 ноября 2006 г. был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в ред. от 4 марта 1980 г.). Социально-политическая сущность этого акта велика, в свое время он сыграл положительную роль в защите прав граждан, однако с позиций сегодняшнего дня он не отвечает требованиям динамично развивающихся общественных отношений.

Особую актуальность отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение, приобретают в условиях рыночной экономики и становления институтов гражданского общества. Именно сейчас граждане нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, в выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" восполнил длительное время существовавший пробел в правовом регулировании механизма реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления²⁵.

Сам термин «обращение» носит собирательный характер, который включает в себя три основных вида обращений: предложение, заявление, жалобу.

1. предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

2. заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

3. жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Следует уточнить, что среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая административная жалоба и специальная административная жалоба. Порядок рассмотрения общей административной жалобы регулируется Законом о порядке рассмотрения обращений граждан РФ. Основания и порядок производства по специальным административным жалобам регулируются специальными правовыми нормами, содержащимися в уставах (Дисциплинарный устав ВС РФ), положениях (Положение о порядке рассмотрения трудовых споров), законах (НК РФ, ТК РФ, КоАП РФ).

Кроме того, в некоторых законах субъектов РФ об обращениях граждан фигурируют и некоторые иные виды обращений. Так, в частности, Законом г. Москвы от 13 июня 1997 г. «Об обращениях граждан» предусмотрены такие виды обращений, как ходатайства, коллективные обращения и петиции.

Ходатайство - письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих.

Коллективные обращения - обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер.

Петиции - коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения городского законодательства.

В производстве по обращениям граждан выделяют четыре стадии:

- стадия первичной обработки обращения;

- стадия проверки обращения;

- стадия принятия решения по обращению;

- стадия исполнения принятого решения.

Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 2 мая 2006 г. установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращение, не закрепленных ранее на законодательном уровне. Так, согласно ст.2 Закона граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Законом запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Законом предусматривается возможность подачи обращений в двух формах – письменной и устной.

Требования к письменному обращению состоит в следующем:

1. Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения. В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

В случае, если в соответствии с вышеназванным запретом, невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

Рассматривая обращения государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:

- обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;

- запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

- принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

- дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;

- уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.

Законом предусматривается порядок рассмотрения отдельных обращений граждан.

В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.

В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

В случае, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Законом предусматриваются соответствующие правила в случае подачи обращения и в устной форме, т.е. при личном приеме граждан.

Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан.

При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность.

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

В случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.

В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица должны осуществлять в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализировать содержание поступающих обращений, принимать меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Однако, Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" содержит нормы, ухудшающие положение граждан в сфере рассматриваемых правоотношений по сравнению с ранее действовавшими нормами, содержащимися в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в ред. от 4 марта 1980 г.).

Во-первых, существенно сужена сфера применения данного Закона. Если раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то теперь под ним понимается предложение, заявление, жалоба, направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. При этом Закон определяет должностное лицо как лицо постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления, что не соответствует определению должностного лица в других законодательных актах (например, см. примечание к ст. 2.4 КоАП РФ, где к должностным лицам отнесены также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации). Следовательно, данный Закон не регулирует порядок рассмотрения обращений граждан, направленных, скажем, руководителям предприятий, учреждений, общественных организаций, то есть не является универсальным.

Во-вторых, при сравнении самого порядка рассмотрения обращений становится очевидно, что сроки рассмотрения изменились не в пользу заявителя. В настоящий момент письменное обращение рассматривается 30 дней с момента регистрации. В то время как ранее действовавшее законодательство предусматривало возможность безотлагательного, но не позднее 15 дней, разрешения вопроса по существу, если обращение не требовало дополнительной проверки.

В-третьих, ст. 13 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", регулирующая порядок организации личного приема граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, обязывает чиновников лишь доводить до сведения граждан информацию о месте и времени приема. В то время как пункт 6 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в ред. от 4 марта 1980 г.) устанавливал, что прием граждан должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы, по месту работы и жительства.

В-четвертых, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в ред. от 4 марта 1980 г.) содержал положение о том, что предложения, заявления и жалобы граждан, поступающие из редакций газет, журналов, радио, телевидения и других средств массовой информации, и связанные с ними опубликованные в СМИ материалы рассматриваются в том же порядке и в те же сроки, что и письменные обращения граждан. Подобное положение отсутствует в действующем в настоящее время Федеральном законе.

В-пятых, вновь принятый Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" устанавливает возможность должностного лица принять решение о безосновательности обращения и прекращении переписки с гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на который ему неоднократно давались ответы по существу. Уже имеющаяся практика рассмотрения жалоб граждан позволяет предположить, что должностные лица и заявители нередко будут иметь различные точки зрения на то, что является существом вопроса в каждом конкретном случае. В законе существуют и иные недоработки.

Таким образом, анализ действующего законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан, позволяет сделать вывод о том, что принятый 2 мая 2006 г. Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" устанавливает правовые гарантии реализации конституционного права граждан на обращение. Однако данный правовой акт несовершенен, так как не обеспечивает такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который максимально способствовал бы защите интересов граждан, восстановлению их нарушенных прав и удовлетворению законных требований.