9.2. Значимость образования для муниципального развития

В системе образования органы муниципального управления осуществляют деятельность по ее регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности; по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений; по созданию и ликвидации муниципальных органов управления образованием или самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием; по назначению руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном учреждении или собственным решением.

Образование является одной из важнейших забот городской власти. Жителям неважно, откуда приходят финансовые средства в школу или детский сад. Им важно, чтобы их дети могли ходить в детский сад, а затем в школу, желательно недалеко от дома, чтобы школа была отремонтирована, а зимой в ней было тепло, чтобы детей кормили школьными завтраками, а занятия не отменяли из-за забастовок учителей. Обеспечить все это должны муниципальные власти.

В расходах местных бюджетов российских городов доля расходов на образование за последние семь лет выросла и достигла трети расходов муниципального бюджета. По ряду регионов расходы на образование уже превысили расходы на ЖКХ и стали самой крупной статьей расхода муниципальных бюджетов. Именно муниципалитеты финансируют учреждения самого массового общего образования: общеобразовательные школы, детские сады, учреждения дополнительного образования детей.

Переданная в начале 1990-х годов на муниципальный уровень, школа в России, формально перестав быть государственной, стала муниципальной. Децентрализации в образовании способствовало законодательство о местном самоуправлении. Законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О финансовых основах местного самоуправления" образование было отнесено к совместной компетенции региональных и местных органов власти. Финансирование общего среднего образования стало осуществляться местными органами. Однако недостаток финансовых средств у бюджетов муниципального уровня (а именно муниципалитеты по действующему законодательству несут ответственность за учреждения общего образования) поставил вопрос о передаче образовательных учреждений в ведение субъектов Российской Федерации. Госсовет в августе 2001 года принял решение о целесообразности передачи школ с муниципального уровня на уровень субъектов Федерации, то есть государственный уровень. С одной стороны, на это были серьезные основания. Общее образование, в отличие от других вопросов местного значения (благоустройство, водоснабжение и т.п.), гарантировано Конституцией (гарантии бесплатного общего образования). Это определяет необходимость государственного финансирования даже в том случае, если у местного самоуправления нет достаточных ресурсов для обеспечения этих конституционных гарантий.

С другой стороны, в большинстве стран общеобразовательная школа, являясь государственной, расположена именно на муниципальном уровне, в ведении местной администрации, вне зависимости от того, из какого бюджета она финансируется. Связано это с тем, что именно муниципальный уровень в наибольшей степени приближен к потребителю образовательной услуги. При передаче школы на уровень вышестоящего бюджета облегчается решение проблемы ее финансового обеспечения, но затрудняется контроль за школой со стороны потребителя, система становится менее прозрачной.

В 2003 году был принят закон от 07.07.03 №123-ФЗ «О внесении изменении и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений", который наделяет органы местного самоуправления государственными полномочиями по обеспечению государственных гарантий прав граждан на общее образование. То есть школа, оставаясь муниципальной, часть финансовых средств должна в обязательном порядке получать с уровня субъекта Федерации в виде субсидии на образовательный процесс. Финансирование же собственности, школьных зданий остается за муниципалитетами.

Новое законодательство о местном самоуправлении закрепляет этот процесс подключения государственного уровня, уровня субъекта Федерации, к финансовому обеспечению общего образования. В Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" выделение субвенций муниципалитетам на общее образование отнесено к полномочиям субъектов РФ.

Таким образом, в России стала выстраиваться система финансирования муниципального образования, при которой школа, оставаясь муниципальной, финансово частично обеспечивается из регионального бюджета (правда не напрямую, а через бюджет муниципалитета), обязательства по финансированию разделены между субъектом Федерации (финансирование заработной платы и учебных расходов) и муниципалитетом (содержание зданий). Порядок финансирования всех прочих образовательных учреждений, находящихся в ведении муниципалитетов, не изменился, они полностью должны обеспечиваться средствами местного бюджета.

Образование вообще и отдельные его ступени (уровни) можно рассматривать и с более общих, теоретических позиций. В этом случае мы получаем ответы на вопросы, почему общее образование должно финансироваться за счет бюджета и что можно включать в платные образовательные услуги, чтобы привлекать средства населения.

Рассматривать расходы на образование, здравоохранение и другие социальные цели в качестве затрат инвестиционного типа, инвестиций в человеческий капитал стало популярным начиная с 1970-х годов. Это позволило сравнивать вложения в образование с инвестициями в физический капитал. При таком подходе эффект от образования может быть выражен в денежной форме.

С начала 1990-х годов стали предприниматься попытки реформировать систему общего образования. В основу модели реформирования была положена идея, что образование неэффективно, так как потребитель не может выбирать образовательную услугу, а, следовательно, он лишен возможности влиять на ее стоимость и качество. Предполагалось, что население как потребитель образовательных услуг должно активно участвовать в выборе образовательных учреждений уже на уровне общего среднего образования. Такой механизм предусматривал активное вовлечение населения в выработку решений, касающихся системы образования, через различные общественные организации (попечительские советы, советы школ и т.д.). Участие населения должно было выражаться и во внебюджетном финансировании образования.

Для среднего образования основными принципами реформирования образовательной сферы стали:

− сохранение за государством приоритета в финансировании системы образования;

− автономизация и хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений;

− нормативный подход к формированию ресурсного обеспечения.

Практически все идеи реформирования образования были сформулированы и законодательно закреплены в Законе "Об образовании" (1992 год). Заложенная в этом законе экономическая модель реформирования образования предполагала, что учреждениям образования будет разрешено оказывать платные образовательные услуги и что бюджетное финансирование будет осуществляться по установленному государством нормативу финансирования на учащегося. У населения должно было появиться право выбирать образовательное учреждение, принося с собой гарантированные государством финансовые средства. Это должно было способствовать переходу на более эффективную модель использования бюджетных финансовых ресурсов в образовании, повышению их адресности. Эффективность должна была достигаться за счет контроля со стороны потребителя образовательных услуг. Появился лозунг "деньги следуют за учеником", то есть к контролю за качеством образования должны были подключиться родители и дети.

Несмотря на прогрессивность и рыночную ориентированность положений, содержащихся в законе, реализовать их оказалось непросто. С одной стороны, учреждения образования были переданы на муниципальный уровень, что затрудняло проведение единой государственной политики. Влияние федерального Министерства образования на политику региональных властей в области образования было ограничено. С другой стороны, стимулы к переходу на механизмы, разрешенные законом, были только у руководителей отдельных школ. Как правило, это спецшколы или школы с углубленным изучением предметов, руководители которых уверены в желании родителей платить за образование своих детей. Руководители муниципальных органов управления таких стимулов не имели. Напротив, расширение автономии образовательных учреждений, выделение их в самостоятельные хозяйствующие субъекты, ограничивало полномочия органов управления. Федеральное министерство к этому времени утратило прямой контроль над системой общего образования, которая полностью оказалось под юрисдикцией местных органов власти. Именно это явилось причиной того, что количество школ, которые приобрели финансовую автономию, в 2010 году не превышало 10 процентов.

Образование как отрасль продолжает оставаться крайне затратным, эффективность использования средств продолжает падать, отсутствуют адекватные показатели соотношения затраты − результаты для оценки деятельности отрасли. Яркий пример: с 2005 по 2010 год при сокращении числа учащихся на 8 процентов число занятых в отрасли сократилось лишь на 0,6 процента, что привело к снижению числа учащихся, приходящихся на одного учителя, − менее 12 человек.

Для того чтобы понять, почему образовательные учреждения при сокращающемся числе детей потребляют все больше финансовых средств, надо посмотреть на структуру затрат. В структуре расходов на образование приблизительно 70 процентов составляет заработная плата, на коммунальные платежи приходится не более 15-17 процентов. Таким образом, на все прочие расходы и нужды остается 15-13 процентов.

Это вполне типичная структура расходов, при которой заработная плата и коммунальные платежи составляют более 90 процентов текущих расходов. В детских садах доля расходов на заработную плату несколько ниже, поскольку там выше расходы на коммунальные услуги, питание, игрушки и т.д.

В западной школе расходы делятся на расходы на выполнение учебных программ и расходы на содержание в соотношении примерно 80:20. Но в расходах на выполнение учебных программ заработная плата составляет 3/4, а остальное − это расходы на обеспечивающие учебный процесс оборудование и материалы. У нас сегодня эта категория расходов практически отсутствует.

Отмечается, что при сокращении числа детей школьного возраста, а эта тенденция сохранится до 2010-2012 годов, число работников в сфере образования практически не уменьшается. На муниципальном уровне эта тенденция только усиливается и имеет особенно тяжелые последствия в условиях жестких финансовых бюджетных ограничений.

В образовании очень низкая оплата труда. За последние годы она настолько упала, что меньше, чем в отрасли "Образование", получают только в отрасли "Сельское хозяйство". Регулярно принимаются постановления об индексации зарплаты работников бюджетных отраслей, в том числе и образования. Муниципальные власти не в состоянии повлиять на число занятых в бюджетных учреждениях даже в случае их неэффективного функционирования (мешает отраслевое законодательство), даже не имея средств на их финансирование.