7.4. Муниципальное регулирование потребительского рынка

Потребительский рынок сегодня почти полностью находится в руках частного сектора. Муниципальная власть не устанавливает ни объемы поставок, ни привязку потребителей к поставщикам, ни цены на важнейшие продовольственные и не продовольственные товары (мы не касаемся здесь вопроса о естественных монополиях).

Однако муниципалитеты имеют свои рычаги влияния на потребительский рынок и должны активно пользоваться ими в интересах населения. В условиях массовых задержек заработной платы возможность приобретения важнейших средств существования по доступным ценам для широких слоев населения стала вопросом жизни. И сам муниципалитет, и муниципальные предприятия и учреждения закупают (в т.ч. за счет бюджетных средств) на потребительском рынке продукты питания для детских учреждений, больниц и др., медикаменты, топливо, транспортные средства, материально-технические ресурсы для содержания и ремонта муниципального жилого и нежилого фонда и т.д.

В целях сокращения затрат на эти цели органы местного самоуправления создают специальные структуры, занимающиеся изучением ситуации на потребительском рынке и заключением договоров на товарные поставки продовольствия и другой продукции для муниципальных нужд. Сильным регулятором цен потребительского рынка являются налоговые льготы. С их помощью можно привлечь на рынки города солидных продавцов из других регионов и даже государств ближнего зарубежья или, наоборот, сдерживать завоз некоторых товаров. Из других экономических регуляторов цен следует отметить ставки арендной платы за торговые и складские помещения.

Муниципальная власть воздействует на потребительский рынок также с помощью административных и контрольных рычагов. К ним могут быть отнесены установление правил торговли на территории муниципального образования, предусмотренное законодательством лицензирование торговли отдельными видами продукции, организация деятельности органов санэпиднадзора, торговой и ветеринарной инспекций, создание муниципальных структур по защите (в том числе судебной) прав потребителей и содействие деятельности соответствующих общественных организаций.

Вопросы для самоконтроля:

1. Приведите классификацию муниципальных услуг, различаемых по способу оплаты?

2. Характеризуйте преимущества и недостатки различных способов оплаты муниципальных услуг?

3. Каким образом осуществляется муниципальное регулирование цен и тарифов?

4. Роль отделов потребительской торговли муниципальных образований в насыщении товаров на местном рынке и регулировании розничных и оптовых цен?

Глава 8. Экономика оказания муниципальных услуг

8.1. Государственное регулирование в отраслях сферы услуг в рыночной экономике муниципального образования

Государственная деятельность в сфере экономики включает производство товаров и услуг на предприятиях соответствующей собственности, ее регулирование путем создания юридических норм (внутри которых фирмы и отдельные лица могут вступать во взаимодействие), субсидирование производства и закуп товаров и услуг. Эффективность различных форм государственной деятельности различается не только по этапам ее развития, но и по сферам. Так в сфере услуг населению, где выше значимость общественных благ, естественно, велика роль государства в их производстве. Большая часть услуг по образованию, по защите здоровья населения производится за счет государства.

Особенностью сферы услуг в нашей стране является сохранение высокого удельного веса ее в отраслях государственной собственности. Так, в системе народного образования Республики Башкортостан по состоянию на начало 2008 г. из 933 учреждений 722 явились некоммерческими организациями, учрежденными государством. Из общего числа организаций, имеющих право на коммерческую деятельность, 9 были организациями государственной, 4 − муниципальной, 4 − общественных объединений, 42 – частной собственности. К акционерным обществам открытого типа относились 4 учреждения, к товариществам и акционерным обществам закрытого типа − 13, кооперативам − 6. Несколько выше доля коммерческих предприятий в отрасли здравоохранения: в этой отрасли из 1 122 учреждений к числу некоммерческих относятся 597; из числа коммерческих организаций 252 являются товариществами и акционерными общества закрытого, 7 − открытого типа, 100 − индивидуальными частными предприятиями, 16 - государственными, 15 - муниципальными. В отрасли жилищно-коммунального хозяйства выше доля муниципальных предприятий: из 997 предприятий этой отрасли таковыми являются 348 и лишь 20 − государственными. Некоммерческими предприятиями являются 327; организации; из коммерческих 149 являются товариществами и акционерными обществами закрытого, открытого типа, 43 − частными. Такое положение характерно и для других субъектов Российской Федерации. Видимо, в условиях переходного периода с учетом менталитета населения следует ожидать сохранения ведущей роли государственного сектора в производстве услуг.

Государство, выступая учредителем, создает на предприятиях особый режим хозяйствования, согласно которому они не имеют права само ликвидироваться, учреждать хозяйственные общества, самостоятельно менять профиль деятельности. Однако некоммерческие бюджетные учреждения, существуя в гражданском обороте, закрепляют договоры купли продажи имущества, подрядных работ по ремонту и строительству зданий, а также оплачивают задолженность по ним. Права и ответственность коммерческих и не коммерческих организаций государственной собственности регулируются их уставами.

Как правило, наделяя учреждения и организации государственной собственности имуществом, государство несет ответственность перед ними только по финансированию, согласно утвержденному им же его порядку и нормативам. Учреждая коммерческие организации в отраслях народного образования, культуры и искусства, здравоохранения, оно участвует в финансировании их деятельности. Различие между названными и некоммерческими организациями в данном случае чаще всего состоит в предоставлении возможности самостоятельно заработать средства для более полной реализации уставных целей. Государство, предоставляя этим организациям часто и налоговые льготы, стимулирует приток к ним финансовых ресурсов. В отношении негосударственных коммерческих организаций оно оставляет за собой право контролировать качество услуг, а в отраслях сферы услуг − право регулирования цен. Это обусловлено основной функцией и социальной значимостью последней. Необходимость государственного регулирования цен в отраслях сферы услуг непосредственно связана с особенностями формирования рынков на конкретные их виды, развития конкуренции в них. Их локальный характер ставит предприятия данной сферы в монопольное положение, особенность которого состоит также в том, что здесь естественными монополиями остаются предприятия, оказывающие транспортные и коммунальные услуги. Монопольное положение предприятий и учреждений в остальных отраслях может быть преодолено за счет развития малого предпринимательства.

В сфере услуг имеет место и абсолютная монополия производителя, которая наблюдается чаще всего в таких отраслях, как культура и искусство, спорт. Известно, что отдельные артисты занимают уникальное положение как исполнители и получают рентный доход. В большинстве случаев монополия в сфере услуг создается за счет заблокированного вступления в рынок других производителей. Барьером может служить широко распространенное здесь лицензирование отдельных видов услуг. Экономической основой признания приемлемости данного вида монополии является экономия, обусловленная ростом масштабов производства. Очень часто в городе без увеличения общих затрат нельзя создать несколько мастерских бытового обслуживания одного профиля.

Регулирование ценообразования направлено на обеспечение доступности платных услуг для населения, предотвращение присвоения предприятиям монопольно высокой прибыли. В Республике Башкортостан оно определяется установлением предельных уровней рентабельности на услуги почтовой связи, водопровод, канализацию, перевозки населения общественным транспортом. Такой подход больше отвечает требованиям рыночной конкуренции и выгодно отличается от установления фиксированного уровня цен на услуги, которое имело место в начале экономических реформ.

По отдельным видам услуг в Республике Башкортостан проводится декларирование тарифов с проверкой обоснованности их установления во взаимосвязи с экономическими показателями деятельности предприятий, что позволяет в определенной степени сдерживать рост цен и оказать воздействие на формирование затрат других предприятий. В Республике Башкортостан фиксированные цены определены на услуги бань и душевых отделений 2 разряда и без разрядных, перевозки пассажиров речным, железнодорожным транспортом по местным линиям и зонам пригородного сообщения, отдельные виды ритуальных услуг.

Учитывая, что конкуренция в силу определенных особенностей отраслей сферы услуг крайне ограничена, необходимо выделить среди основных целей и задач государственной ценовой политики обеспечение ценовых гарантий социальной защиты населения и поддержание социальной ориентации формирующейся рыночной экономики. На предыдущих этапах реформирования жилищно-коммунального хозяйства увеличение доли затрат, покрываемых за счет платежей населения, происходило путем повышения тарифов, а опережающий инфляцию рост стоимости жилищно-коммунальных услуг был в значительной степени связан с монополией представляющих их организаций. В настоящее время необходимо сосредоточить усилия на рационализации и снижении издержек производителей услуг, наладить жесткий контроль и учет за себестоимостью содержания жилого фонда и не допускать (без экономического обоснования) роста затрат выше индексов оптовых цен промышленности, создать условия для конкуренции в этой сфере с разделением функций и переходом на договорные отношения между ее заказчиками и подрядчиками. Целесообразно также отказаться от предоставляемых льгот на жилищно-коммунальные услуги для отдельных категорий потребителей и пересмотреть контингент лиц, нуждающихся в них. Между тем установление фиксированных цен на жилищно-коммунальные услуги необходимо сохранить, признав их максимально допустимыми.

Важным элементом реформирования отрасли жилищно-коммунального обслуживания и снижения издержек является развитие конкуренции. Несмотря на то, что рынок жилищно-эксплуатационного обслуживания потенциально конкурентен, соответствующие отношения в нем не развиты, он давно поделен между предприятиями, усложнена организационная структура обслуживания. В этой системе функционируют Республиканское жилищное хозяйство в составе 16 предприятий, Уфимское городское хозяйство, включающее 14 предприятий и 42 производственных управления жилищно-коммунального хозяйства. Традиционно занимая монопольное положение, существующие структуры не заинтересованы в появлении на рынке новых хозяйствующих субъектов. Другим серьезным барьером входа на рынок является отсутствие у местных администраций свободных средств для поддержки альтернативных структур по обслуживанию жилищного фонда.

Совершенно противоположная ситуация в развитии конкуренции сложилась на рынке бытовых услуг. Более пяти лет он формируется на основании взаимодействия государственного сектора экономики, предприятий негосударственных форм собственности, а также лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Цены на бытовые услуги за 2010 год возросли в среднем в 1,32 раза. В наибольшей степени из бытовых услуг подорожали услуги фотографий − в 1,7 раза, по ремонту швейных изделий − в 1,6 раза, по ремонту обуви − в 1,4 раза, по пошиву швейных изделий – в 1,4 раза. Это свидетельствует о слабом развитии конкуренции в производстве данных видов услуг.

Анализ рынка бытового обслуживания населения показал, что здесь государственным предприятиям существенную конкуренцию составляют предприятия негосударственной формы собственности и физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью. Предпосылками для развития последней в бытовом обслуживании в Российской Федерации являются предоставленные им юридическая свобода, приватизация государственной собственности и равноправие всех ее форм. Приватизация предприятий бытового обслуживания происходила в виде профильной и свободной. При профильной приватизации было выдвинуто условие передачи государственной собственности в частную с обязательным сохранением существующей специализации. Свободная приватизация предполагает продажу предприятий бытового обслуживания через аукцион по рыночной цене. Часть предприятий бытового обслуживания приватизировалась на конкурсной основе, что привело к ликвидации монополии государства. В результате этого в бытовом обслуживании возник и формируется на качественно новой рыночной основе многоукладный сектор экономики. В настоящее время в Республике Башкортостан приватизировано 230 предприятий бытового обслуживания населения, 205 из них находятся в собственности коллективов и только 12 − в частной собственности. В сельской местности приватизировано 28 предприятий.

Однако приватизированные предприятия бытового обслуживания населения не выдерживают конкуренции с государственными: почти каждые 8 из 10 из них сократили объемы услуг, очень немногие вкладывают инвестиции в долгосрочные программы развития и расширяют предоставляемые населению виды услуг.

В большей мере негативные тенденции в динамике бытовых услуг результат действия значительного числа факторов, главным из которых является снижение спроса на них. И здесь нельзя не учитывать, что приватизация предприятий бытового обслуживания не привела к созданию конкурентной среды. Возможное оживление в отрасли и расширение сети предприятий в обозримом будущем, позволит решить вышеназванную задачу. Налогообложение является одной из важных сфер государственного регулирования экономики. Налогообложение коммерческих предприятий сферы услуг осуществляется на тех же основаниях, что и в других секторах экономики. Свои особенности имеет лишь расчет себестоимости работ в отдельных отраслях, который определяется содержанием услуг. Поскольку большинство коммерческих предприятий, функционирующих в данной сфере, могут быть отнесены к малым предприятиям, особая роль в совершенствовании налогообложения принадлежит Федеральному закону № 222-ФЗ от 29 декабря 1995 г. «Об упрощенной системе налогообложения, учета и от четности для субъектов малого предпринимательства».

Суть обсуждаемой системы налогообложения состоит в том, что налогоплательщики (субъекты малого предпринимательства − организации и индивидуальные предприниматели) вместо уплаты совокупности установленных законодательством федеральных, республиканских и местных налогов и сборов (за исключением таможенных платежей, государственных пошлин, налога на приобретение автотранспортных средств, лицензионных сборов, отчислений в государственные социальные внебюджетные фонды) уплачивают единый налог. Действующим законодательством установлено, что упрощенная система налогообложения для субъектов малого предпринимательства − юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальные предприниматели), − применяется наряду с принятой ранее. Право выбора такой системы предоставляется субъектам малого предпринимательства − организациям и индивидуальным предпринимателям на добровольной основе.

Этот же принцип был закреплен в принятом позже Законе Республики Башкортостан «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» от 7 июля 1997 г.

В соответствии со статьей 3 одноименного федерального закона в качестве объекта обложения единым налогом для субъектов малого предпринимательства − организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, − была установлена валовая выручка, т.к. порядок исчисления валовой выручки очень прост, поскольку она представляет собой сумму, полученную от реализации товаров (работ, услуг), продажной цены имущества, реализованного за отчетный период, и внереализационных доходов; − сумма единого налога исчисляется напрямую, исходя из валовой выручки и ставки налога.

Представляет интерес Закон г. Москвы «О порядке налогообложения субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности» от 16 октября 1996 г. Согласно этому закону от валовой выручки 3,67% платят юридические лица, осуществляющие следующие виды деятельности: переработку сельскохозяйственной продукции; производство продовольственных и промышленных товаров, товаров народного потребления; производство лекарственных и других медицинских препаратов, медикаментов, медицинских изделий и техники; оказание бытовых услуг населению; туристскую и экскурсионную деятельность на территории города; строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и эксплуатацию объектов жилищного фонда и культурно-бытового назначения; благоустройство города, сбор и переработку бытовых и производственных отходов; транспортную деятельность; здравоохранение; народное образование и некоторые другие. Нетрудно заметить, что Закон г. Москвы направлен на стимулирование предпринимательской деятельности, прежде всего в отраслях сферы услуг. Кроме того, юридические лица получают патент бесплатно. Разовая его стоимость для предпринимателей, осуществивших свою деятельность без образования юридического лица, увеличивается по мере роста числа лет их деятельности, что будет стимулировать получение ими соответствующего статуса.

В условиях рыночной экономики важным рычагом государственного воздействия на предпринимательскую деятельность становится лицензирова­ние, которое представляет собой комплекс мероприятий, удостоверяющих право ее владельцев на осуществление отдельных видов работ. В Республике Башкортостан в целях обеспечения единой государственной политики в этой области был принят Закон «Об основах лицензирования отдельных видов деятельности в Республике Башкортостан», в перечень которых вошли следующие: образовательная деятельность; медицинская деятельность; пассажирские перевозки автомобильным транспортом; отдельные виды бытовых услуг по перечню, утвержденному Правительством Республики Башкортостан. Очень часто звучат предложения резко сузить круг лицензируемых видов услуг, с чем, на наш взгляд, нельзя согласиться. Лицензирование направлено на защиту потребителей услуг, создает преграду против производителей, не способных обеспечить надлежащее их качество.

С лицензированием тесно связан и контроль над качеством оказываемых населению услуг. Различие между ними заключается в том, что первое учитывает возможность оказания услуг надлежащего качества, в то время как второй означает оперативную деятельность в этой области. В настоящее время контроль качества услуг в той или иной форме осуществляется во всех отраслях соответствующей сферы. Рассмотрим некоторые из них.

В отрасли жилищно-коммунального хозяйства качество питьевой воды контролируется при помощи химической бактериологической лаборатории; в этой же отрасли контроль над качеством обслуживания осуществляется также и по обобщенному показателю.

В системе бытовых услуг единственным рычагом государственного контроля над их качеством является лишение лицензии предприятий, систематически нарушающих установленные требования. В учреждениях здравоохранения применяется система ежемесячной оценки деятельности каждого работника и подразделений лечебно-профилактического учреждения, на основании которых корректируются финансовые поступления в них. Так, за неверно поставленный диагноз учреждение может получить на 7-10% меньше суммы, полагающейся за проведенную им лечебную работу согласно медико-экономическим стандартам.

Рациональность использования различных форм государственного регулирования услуг, на наш взгляд, определяется на базе такого критерия, как динамика производства и уровень его эффективности. Именно практика способна дать оценку действенности управленческим решениям по организации производства услуг.

Эффективность государственного регулирования производства услуг во многом зависит от рациональности общественного устройства в целом. Существует теория общественного выбора, которая раскрывает механизмы принятия обоснованных решений в системе государственного воздействия на экономику. О возможных путях развития государственного регулирования производства услуг следует отметить, что:

− формы и методы государственного регулирования производством услуг могут претерпеть серьезные изменения, связанные с трансформацией в приоритетах, проводимых в стране экономических реформ;

− требуются серьезные шаги в развитии рыночной среды в отраслях жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения;

− локальный характер рынков услуг обусловливает в их государственном регулировании ведущую роль органов власти субъектов Российской Федерации, местного законодательства;

− критерием рациональности государственного регулирования сферы услуг является достигнутый уровень и динамика эффективности их производства.

Как отмечалось, нельзя достоверно определить, насколько социальные результаты зависят от деятельности той или иной отрасли сферы услуг. Динамика эффективности капитальных вложений в данные отрасли (исчисленная как соотношение приростов социальных результатов и объема приведенных затрат) не зависит от качества оказываемых населению услуг. Например, в последние годы в Российской Федерации и Республике Башкортостан наблюдается рост смертности, что связано с обнищанием широких масс населения и увеличением в его общей численности доли людей старших возрастов. Однако это не означает, что потребности населения в медицинских услугах стали удовлетворяться хуже.

Проблема экономической эффективности сферы услуг на муниципальном уровне не ограничена областью капитального строительства. Оценка конкретных мероприятий по ее повышению потребовала комплексного анализа всех аспектов обслуживания и его применения к решению данного вопроса. Первостепенное место при этом принадлежит определению оптимальных размеров ресурсов, выделенных для развития сферы услуг, особенно на местном уровне.

Такой подход наиболее наглядно можно показать на примере анализа эффективности медицинского обслуживания, в которой выделяются социальный, медицинский и экономический аспекты.

Под социальной эффективностью имеется в виду полнота удовлетворения потребностей населения в услугах системы здравоохранения муниципального образования. Она выражается в состоянии здоровья населения − в показателях смертности, заболеваемости и естественного движения населения и т.д., которые, однако иллюстрируют не только достижения медиков, но и весь комплекс условий жизнедеятельности населения. В этом случае социальная эффективность здравоохранения выступает как фактор, определяющий основные направления развития отрасли.

Эффективность здравоохранения выражается в специфической результативности лечебных мероприятий по предупреждению, снижению уровня или ликвидации некоторых заболеваний, в улучшении диагностики и т.д. Этот аспект эффективности также как и эффективность определенных технологических приемов производства, непосредственно не является объектом экономического анализа. Им занимается медицина. Однако исследования по этой ее форме являются исходными в оценке экономической эффективности применения различных методов лечения. Дополнительные затраты на разработку и внедрение новых методов лечения обоснованы лишь при условии повышения ее медицинской результативности, т.е. большей степени излечивания, что равносильно росту качества услуг. Их экономическая эффективность выявляется лишь при сопоставлении масштабов повышения последних с затратами, обусловливающими этот рост.

Анализ эффективности производства услуг имеет вполне самостоятельный предмет исследования. В любом случае при определении бюджетных альтернатив приходится сопоставлять издержки и выгоды, обосновывать систему применяемых показателей. В настоящее время при сравнении различных проектов рассматриваются издержки каких-либо результатов в их натуральном выражении. Например, при рассмотрении вариантов ввода общественного жилья это могут быть расходы на ввод 1 кв. м общей или жилой площади; при реализации каких-либо мер по профилактике болезней - расходы на снижение заболеваемости. Что касается соизмерения двух приведенных нами направлений использования бюджетных денег, то при ограниченности бюджета зачастую приходится сравнить различные результаты и затраты на реализацию конкретных проектов. А это требует их денежного соизмерения.

Таким образом, многие проблемы эффективности сферы услуг муниципального образования, которые возникли еще в дореформенный период, и сегодня остаются открытыми, в т.ч. факторы ее повышения, методы оптимизации территориальной ее организации и т.д.