7.3. Учет уровня цен на факторы производства бюджетных услуг в муниципальном образовании

К таким факторам производства относятся заработная плата, цены на топливо, строительные материалы и др. Цена этих факторов производства зависит от климатических условий, удаленности территории от производителя, транспортной доступности территорий, от типа населенной местности (город/село), а также от политики местных властей. Если условия жизни в разных муниципалитетах примерно одинаковы, различия в уровне цен будут, скорее всего, несущественны, и ими можно пренебречь. Однако во многих субъектах Российской Федерации уровень цен существенно разнится между муниципальными образованиями. Для приведения уровня цен в разных муниципалитетах к сопоставимому виду следует использовать коэффициент уровня цен. В качестве такого коэффициента проще всего использовать соотношение стоимостей набора 25 основных продуктов питания (потребительской корзины) в разных муниципальных образованиях, поскольку такую информацию собирают статистические органы. Хотя различия в ценах на продукты питания не вполне точно отражают различия в ценах на факторы производства бюджетных услуг, в качестве приблизительной меры использовать такой показатель вполне допустимо, так как, например, цены на топливо учитываются в цене продуктов питания. В то же время не следует принимать во внимание различия в ценах, являющиеся результатом политики местных властей (местные надбавки к заработной плате, субсидирование продуктов питания). Для учета различий в уровне цен при расчете исходной бюджетной обеспеченности муниципального образования оценку собственных доходов следует разделить на коэффициент уровня цен. В результате для тех муниципальных образований, где уровень цен выше, общую потребность каждого муниципалитета в бюджетных расходах можно определить путем сложения расходных потребностей на предоставление конкретных бюджетных услуг. Рассчитать объем причитающихся муниципальному образованию трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности можно как разность между определенной таким образом расходной потребностью (минимально необходимым бюджетом) и налоговым потенциалом муниципального образования по собственным (местным и закрепленным) доходам.

Как будет показано ниже, если нормативы расходов определяются исходя из реальных возможностей финансирования соответствующих бюджетных услуг за счет средств местных бюджетов и средств, передаваемых из регионального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности, объемы трансфертов, рассчитанные тем и другим способом, будут совпадать.

Исходный уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования, т.е. то, что, собственно, будет выравниваться или «подтягиваться» до некоторого минимально допустимого уровня, определяется как частное от деления оценки собственных доходов каждого муниципального образования на численность его населения. Однако если численность населения не корректируется с учетом различных факторов, влияющих на уровень спроса на бюджетные услуги, при выравнивании бюджетной обеспеченности на душу населения используется неявное предположение о том, что разные расходные потребности муниципального образования определяются только разной численностью населения. Но хотя численность населения − это один из важнейших факторов, определяющих объективный уровень расходных потребностей местных бюджетов, он является далеко не единственным. Как было показано выше, кроме численности населения, объем расходных потребностей зависит также от характера разграничения расходных полномочий, от уровня цен, от факторов, влияющих на объем предоставляемых бюджетных услуг.

Метод репрезентативной системы расходов предполагает, что все муниципальные образования предоставляют своему населению бюджетные услуги по единому перечню, однако, спрос на бюджетные услуги в разных муниципальных образованиях разный. Таким образом, центральным моментом в применении этого подхода является выбор показателей, позволяющих соизмерять объективную потребность в бюджетных услугах в разных муниципалитетах.

Численность лиц, фактически являвшихся получателями бюджетных услуг в базовом году, не может считаться объективным показателем потребности, поскольку степень охвата населения бюджетными услугами может зависеть от политики местных властей или от обеспеченности территории объектами социальной инфраструктуры. Количество имеющихся на территории муниципального образования объектов социальной инфраструктуры, финансируемых из местных бюджетов, также не может считаться объективной мерой расходных потребностей, поскольку обеспеченность муниципального образования такими объектами часто не соответствует реальному спросу населения на услуги подобных учреждений. Объективным показателем спроса на бюджетные услуги (показателем, отражающим потребность в бюджетных расходах) является численность тех категорий населения, на удовлетворение потребности которых направлена та или иная услуга. Таким образом, для расчета расходных потребностей муниципального образования методом репрезентативной системы расходов необходимо прежде всего определить репрезентативный перечень бюджетных услуг или функций и для каждого вида бюджетных услуг, включенных в этот репрезентативный перечень, определить целевую группу потребителей.

Соотношение численностей целевых групп потребителей каждого вида услуг в разных муниципальных образованиях и будет служить мерой относительной потребности каждого муниципального образования в соответствующих услугах. Так, если численность детей школьного возраста в одном муниципальном образовании в два раза больше, чем в другом, то потребность в услугах школьного образования в первом муниципальном образовании будет в два раза выше, чем в другом. Если объем фактически произведенных в базовом году расходов на школьное образование из местных бюджетов разделить на общую численность детей школьного возраста во всех муниципальных образованиях, получим средний по области норматив расходов на школьное образование в расчете на одного ребенка школьного возраста. Нормативные расходы каждого муниципального образования на школьное образование могут быть рассчитаны как произведение областного норматива расходов на школьное образование на численность детей школьного возраста в каждом муниципальном образовании.

Под численностью конечных потребителей следует понимать не численность физических лиц, а численность неких «условных» потребителей, отличающихся от физических потребителей тем, что они предъявляют одинаковый, стандартный спрос на бюджетные услуги. Например, если та или иная категория населения предъявляет повышенный спрос на бюджетные услуги, как, например, дети и пенсионеры предъявляют повышенный спрос на услуги здравоохранения, то для таких демографических групп следует вводить повышающий коэффициент.

Расчет бюджетной обеспеченности.

Средняя по всем муниципальным образованиям обеспеченность собственными (местными и закрепленными) доходами рассчитывается как частное от деления налогового потенциала всех муниципальных образований по местным и закрепленным налогам на численность населения всего региона, которая для всего региона в целом совпадает с суммарной численностью условных потребителей.

Бюджетная обеспеченность отдельных муниципальных образований должна рассчитываться как частное от деления налогового потенциала каждого муниципалитета по собственным (местным и закрепленным) налогам на численность населения, умноженную на индекс бюджетных расходов этого муниципального образования.

При наличии данных о потребителях из категории «прочие виды бюджетных услуг» можно выделить и другие виды услуг, ориентированные не на всех жителей, а на более узкий круг потребителей.

В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации расходные потребности местных бюджетов оцениваются «прямым счетом» на основе единых государственных нормативов, не учитывающих возможности регионального и местного бюджетов по финансированию этих расходов. Такая практика неизбежно приводит к превышению расходной части планируемого бюджета над доходной. В результате возникновения такого превышения (дефицита) возможны только два варианта развития событий:

1. Это превышение финансируется за счет привлечения заемных средств. Но использование заемных средств для покрытия текущих расходов - крайне нежелательная практика, поскольку займы придется погашать из доходов будущих периодов. Такой подход фактически построен на ожидании того, что правительство вышестоящего уровня не допустит банкротства территориальных органов власти и в нужный момент окажет финансовую помощь, и тем самым бремя безответственных бюджетных решений, принятых на местах, перекладывается на вышестоящий бюджет.

2. Расходные статьи бюджета финансируются в течение года в пределах фактически доступных доходов. Как правило, это означает произвольное урезание расходов по отдельным статьям, причем степень финансирования тех или иных статей варьирует в чрезвычайно широких пределах. Это означает, что закон о бюджете не выполняет свою основную функцию − не регламентирует распределение средств в установленных направлениях и объемах.

Кроме того, использование единых государственных нормативов приводит к возникновению у населения завышенных ожиданий относительно уровня бюджетных услуг, который должен быть обеспечен, хотя средств для предоставления услуг в таком объеме может просто не хватить.

Следует еще раз подчеркнуть, что все сказанное относится лишь к использованию единых нормативов расходов, определенных исходя из желательного уровня предоставления бюджетных услуг, но без учета реальных возможностей местного бюджета. При этом использование фактически сложившихся подушевых нормативов расходов для распределения имеющихся средств - совершенно разумный подход, который облегчает решение этой задачи и не порождает завышенных ожиданий.