1.2. Управление муниципальным хозяйством – как предмет муниципальной экономики
Сегодня нет единой точки зрения на то, что следует называть муниципальной экономикой или, что следует считать объектом ее деятельности.
Одна точка зрения состоит в том, что объектом муниципальной экономики являются все хозяйствующие субъекты на территории муниципального образования, независимо от формы собственности, включая градообразующие предприятия. Экономическая деятельность градообразующих предприятий представляет собой важнейший предмет заботы органов местного самоуправления, поскольку для муниципальной власти это основные работодатели и основные налогоплательщики. Однако экономическое регулирование деятельности промышленности является все же функцией государства. Деятельность органов местного самоуправления в этой сфере следует, на наш взгляд, рассматривать как составную часть государственной промышленной и экономической политики, как выполнение на местном уровне части государственных функций, в которых муниципальная власть имеет свой, вполне понятный интерес. Поэтому работа органов местного самоуправления, связанная с поддержкой градообразующих предприятий, не может быть отнесена к предмету муниципальной экономики.
Другая точка зрения состоит в том, что предметом муниципальной экономики является управление только муниципальным (местным) хозяйством, то есть объектами, находящимися в муниципальной собственности. Сторонники этого подхода ссылаются на Конституцию России и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым органы местного самоуправления самостоятельно управляют только муниципальной собственностью и средствами местного бюджета. Однако и с этой точкой зрения нельзя согласиться, поскольку к вопросам местного значения тот же Закон относит оказание населению услуг, выполняемых хозяйствующими субъектами всех форм собственности (не исключая и градообразующие предприятия).
Истина, по-видимому, находится посредине между перечисленными крайними точками зрения. Предмет управление муниципальным хозяйством можно определить не из перечня «курируемых» местной властью предприятий и объектов, а из выполняемых функций. Управление муниципальной собственностью или финансами, муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями не может быть целью, это лишь средство для возможности оказания услуг населению на местном уровне, т.е. муниципальных услуг, вкладывая в данном случае в термин «муниципальный» не форму собственности, а местный характер услуг. К муниципальным услугам относятся все услуги, формирующие частные муниципальные политики, весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных, бытовых, торговых, образовательных, социальных, культурных и других услуг, оказываемых в привязке к месту жительства. К муниципальным услугам должны быть отнесены и такие, как обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение экологического и санитарного благополучия в границах муниципального образования и т.д. Даже «комплексное социально-экономическое развитие» муниципального образования по существу означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг все остальные функции местного самоуправления в экономической сфере являются производными. В известном смысле можно сказать, что муниципальная экономика это экономика оказания муниципальных услуг населению.
Под управлением муниципальным хозяйством будем понимать всю совокупность экономических ресурсов территории, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения на местном уровне, и отношений по их использованию, для той части экономических ресурсов территории, которые находятся в собственности или в ведении муниципальной власти, мы будем использовать понятия "муниципальное хозяйство" или "местное хозяйство".
Функциональная схема муниципальной экономики, отражающая использование ресурсов территории в интересах населения, представлена на рис.1.
организует
использует
Рис.1 Функциональная схема муниципальной экономики
Правовую базу для проведения муниципальной экономической политики составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», такие основополагающие федеральные акты, как Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, другие федеральные законы, а также соответствующие законодательные акты субъектов РФ. Основные муниципальные права в экономической сфере, отраженные в действующем законодательстве РФ, следующие:
− право на установление местных налогов и сборов (статья 39) − здесь и ниже приводятся ссылки на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Конечно, после вступления в силу нового Налогового кодекса РФ количество местных налогов и сборов и их суммарная величина резко снизились, но какая-то роль за ними все, же остается;
− право на образование целевых внебюджетных фондов (статья 41);
− право на самостоятельное управление муниципальной собственностью и получение в местные бюджеты всех доходов от ее приватизации (статья 29). Однако многие органы местного самоуправления испытывают серьезные препятствия в передаче в муниципальную собственность объектов, имеющих важное значение для жизнеобеспечения населения;
− право на регулирование условий использования земель в границах муниципального образования (статья 29, п.3). В то же время кардинальные вопросы муниципальной собственности на землю, в особенности на земли в границах поселений, остаются нерешенными; .
− право на получение платежей за использование природных ресурсов, добываемых на территории муниципального образования (статья 40), а также за загрязнение окружающей природной среды;
− право на создание муниципальных предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности (статья 30), на регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги (статья 31);
− право на координацию участия предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (статья 32);
− право на выдачу муниципального заказа с использованием собственных материальных и финансовых средств (статья 33);
− право на участие в финансово-кредитных отношениях, выпуск муниципальных займов и лотерей, что предполагает эмиссию муниципальных ценных бумаг, получение и выдачу кредитов, создание муниципальных банков и других финансово-кредитных учреждений (статья 42);
− право на внешнеэкономическую деятельность и привлечение иностранных инвестиций (статья 34).
При грамотном и эффективном руководстве это не так уж мало.
Федеральным законом предусмотрен ряд гарантий экономических прав местного самоуправления, которые на практике, однако, не соблюдаются.
Так, право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование местных бюджетов (статья 35, п.2) существует лишь формально, поскольку при согласовании с субъектом РФ отчислений от регулирующих налогов и трансфертов в местные бюджеты каждая статья предстоящих расходов проверяется и нормируется настолько жестко, что свободы маневра бюджетными средствами у муниципального образования практически не остается.
В условиях общего кризиса экономики муниципальным образованиям не обеспечивается уровень доходных источников, необходимый для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов (статья 37, п.1). Сами величины минимально необходимых расходов местных бюджетов в большинстве субъектов РФ не определены из-за отсутствия минимальных государственных социальных стандартов (статья 37, пп. 2, 3, 4).
Органам местного самоуправления далеко не в полной мере выделяются финансовые средства, необходимые для осуществления ими отдельных государственных полномочий (статья 38, п. l). Органы государственной власти продолжают принимать многочисленные решения, ведущие к увеличению расходов или уменьшению доходов местных бюджетов, без какой-либо компенсации (статья 39, п. 2).
В целом можно сделать вывод, что на федеральном уровне правовые основы муниципальной экономики по большей части разработаны и определяющим фактором становится механизм и гарантии исполнения принятых законов.