4.2. Муниципальные финансы и муниципальный бюджет
Общепризнано, что в центре местных финансов находится местный бюджет, который является как бы результирующим показателем эффективности хозяйствования в муниципальном образовании (рис.3). Местный бюджет связан как с финансовым потенциалом, так и с экономическим потенциалом муниципальных образований.
На наш взгляд, местный бюджет, местные внебюджетные фонды, а также фонды предприятий (государственных и негосударственных) образуют финансовый потенциал, что и составляет финансовую основу местного самоуправления.
С другой стороны, финансовый потенциал можно определить как объем финансовых средств, которые могут быть использованы в создании валового продукта на определенной территории и обеспечении населения всеми социально-экономическими благами. Можно выделить следующие факторы, определяющие финансовый потенциал территории:
1) географическое положение;
2) запасы полезных ископаемых;
3) демографический потенциал;
4) отраслевая структура экономики и ее конкурентоспособность на внутреннем и внешнем рынке;
5) финансово-экономическое положение предприятий и состояние их деловой активности;
6) развитие форм собственности и организационных видов предпринимательства как основы формирования конкурентной среды и обеспечения функционирования предприятий;
7) инвестиционная активность предприятий и технический уровень производства;
8) уровень развития рыночной инфраструктуры, и, прежде всего банковской системы;
9) качество управления.
Эти же факторы определяют, в конечном счете, уровень и качество жизни населения.
Многие авторы отождествляют понятия финансовых ресурсов и финансового потенциала. По нашему мнению, эти понятия дополняют друг друга, но тождественными не являются. Как правило, традиционно выделяют финансовые ресурсы государства, хозяйствующих субъектов, а в последнее время − и населения. Источниками формирования муниципальных финансовых ресурсов служат:
− государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;
− собственные средства муниципального образования, создаваемые за счет деятельности органов муниципальной системы управления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.);
− заемные средства или муниципальный кредит.
Соотношение этих трех основных источников финансовых ресурсов муниципального образования в структуре его финансового потенциала определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансовых ресурсов рождает зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования.
Использование финансового потенциала региона позволяет получать доходы различным субъектам хозяйствования: государству (в лице федеральных и региональных властей), муниципальным образованиям, различным организациям, населению.
Есть смысл выделять понятия используемый и неиспользуемый финансовый потенциал. Первый можно отождествлять с финансовыми ресурсами региона и оценивать через их объем, отражаемый в финансовом балансе муниципального образования. Развитие муниципального образования требует все новых и новых финансовых ресурсов, одним из источников являются внебюджетные фонды. Отсутствие местных внебюджетных социальных фондов компенсируется отчислениями из государственных внебюджетных фондов, к которым относятся Пенсионный фонд, Фонд социального страхования.
Муниципальный кредит отличается от классических финансовых категорий. Прежде всего, он носит, как правило, добровольный характер. Далее, для муниципального кредита характерными признаками являются возвратность и платность. В то же время муниципальный кредит существенно отличается от других видов кредита. Так, если при предоставлении банковского кредита в качестве обеспечения выступают конкретные ценности, то при муниципальном займе таким обеспечением выступает все имущество, находящееся в собственности муниципальных властей.
Финансовые ресурсы являются децентрализованными и складываются из финансовых ресурсов коммерческих, некоммерческих организаций, средств финансовых посредников. Ключевую роль здесь играют финансовые ресурсы коммерческих предприятий.
Финансовые ресурсы представляют собой средства денежных фондов, формирующихся из собственных денежных доходов и поступлений извне и предназначенных для выполнения финансовых обязательств предприятия, финансирования текущих затрат и затрат, связанных с развитием производства.
Финансовые ресурсы по источникам образования подразделяются на собственные (внутренние) и привлеченные на разных условиях (внешние), мобилизуемые на финансовом рынке и поступающие в порядке перераспределения.
Местные (муниципальные) финансы − это совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения возложенных на него задач.
В состав муниципальных финансов входят средства местного бюджета, внебюджетные фонды, финансовые ресурсы муниципальных предприятий и учреждений, ссуды, займы, средства от продажи муниципальной собственности, ценные бумаги и т.д. Основу муниципальных финансов составляет местный бюджет. Ранее местные бюджеты были частью единого государственного бюджета. В связи со становлением местного самоуправления в настоящее время формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением должны осуществляться органами местного самоуправления самостоятельно.
В Европейской хартии о местном самоуправлении изложены важнейшие принципы обеспечения самостоятельности и достаточности местных бюджетов:
− достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям; свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;
− поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;
− защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;
− предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов местного самоуправления.
В Российской Федерации большинство этих принципов не соблюдается.
После выхода в свет Гражданского кодекса Российской Федерации, наряду с муниципальным бюджетом, в обороте возродился старый российский термин «муниципальная казна». По определению статьи 215 ГК РФ, муниципальная казна состоит из средств местного бюджета и иного имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.
С 1 января 2000года вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, в который в ред. Федеральных законов от 20.08.2004 N 120-ФЗ, от 27.12.2005 N 197-ФЗ был внесен ряд изменений и дополнений. Бюджетный кодекс с наибольшей полнотой отражает всю правовую основу муниципальных финансов.
В 2003 году вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Этот закон установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав местного самоуправления.
Финансовые ресурсы местного самоуправления могут классифицироваться по различным признакам:
− бюджетные и внебюджетные;
− налоговые и неналоговые (например, доходы от использования муниципальной собственности и предоставления услуг);
− собственные и заемные;
− законодательно закрепленные и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие), либо целевым назначением для выполнения отдельных государственных полномочий и программ;
− средства собственно муниципального образования и средства муниципальных предприятий и учреждений.
Направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления также могут классифицироваться по различным признакам. Наиболее существенные из них:
− на текущие нужды (бюджет текущих расходов) и на финансирование капитальных расходов, т.е. инвестиционной и инновационной деятельности (бюджет развития);
− на решение вопросов местного значения и на выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В целях обеспечения единой методологии и сопоставимости показателей бюджетов всех уровней в Российской Федерации введена единая бюджетная классификация доходов и расходов, установленная Федеральным законом от 05.08.2000г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации». Органы местного самоуправления (как и органы представительной власти субъектов РФ) вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.