Глава 4. Управление муниципальными финансами

4.1. Зарубежный опыт управления местным бюджетом и местными финансами

Анализ практики муниципальной системы управления в развитых странах показывает, что в условиях обострения финансовой ситуации в государстве основная тяжесть по выполнению его социальных обязательств ложится на плечи местных органов, и общая стабильность в большей степени зависит от их устойчивости, чем от других уровней управления. Проблема наделения муниципальных органов финансами имеет разные решения в ведущих странах Евросоюза, обладающих самой большой историей развития института самоуправления (табл. 1).

В Российской Федерации еще в 1992 г. на муниципальный уровень было передано множество полномочий. В итоге финансирование почти 100 % расходов государства на среднее образование, 85 % − на здравоохранение, 80 % − на коммунальные услуги, 60 % − на содержание детских садов, 80 % − на содержание жилья, т.е. самых затратных отраслей, стало осуществляться за счет бюджетов муниципального образования. Однако более половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета РФ сосредоточено на федеральном уровне, около трети − на уровне субъектов Федерации и около одной пятой − на уровне бюджетов муниципального образования.

Практика показывает, что значительная часть средств доходных источников федерального и регионального бюджетов возвращается на местный уровень по каналам бюджетного регулирования (около 25-30 %). Все это дает основание поставить вопрос о перераспределении средств в пользу местных бюджетов. Цели, обозначенные в виде приоритетов развития, должны найти свое нормативное закрепление. Главный признак полноценного местного бюджета − использование его в качестве инструмента проведения определенной хозяйственной и социальной политики.

Таблица 1

Финансовые источники органов муниципальной системы управления в ведущих странах Евросоюза (по данным Совета Европы), в %

Страна	Местные налоги,	Субсидии	Займы	Другие*
	сборы и платежи
Австрия	34	35	8	23
Бельгия	37	40	13	10
Великобритания	17	77	0	6
Германия	35	45	9	11
Греция	24	58	9	11
Дания	73	24	4	1
Ирландия	28	57	2	13
Испания	47	37	10	6
Италия	29	38	9	24
Нидерланды	18	60	19	3
Норвегия	58	33	7	2
Португалия	39	38	6	17
Турция	8	56	0	36
Финляндия	44	31	3	21
Франция	38	26	10	26
Швейцария	70	18	3	9
Швеция	69	19	1	11

* Штрафы, пени, прибыль от аренды и реализации муниципальной собственности и др.

В современных условиях местные бюджеты больше рассматриваются как источник финансирования определенного минимума потребностей населения в услугах народного образования, здравоохранения и культуры, а также как инструмент экономического стимулирования граждан, работающих в бюджетных учреждениях. Остальные элементы системы местных финансов выступают как источник дополнительного воздействия на местную инфраструктуру, способствующий комплексному решению задач социально-экономического развития.

Рассмотрим формирование финансовой основы местного самоуправления при различных моделях местного самоуправления.

Англо-американская модель местного самоуправления характеризуется высоким уровнем автономности. В качестве примера данной модели рассмотрим систему местного самоуправления в Соединенных Штатах Америки. Нас в соответствии с темой исследования, прежде всего, будут интересовать бюджеты органов местного самоуправления США.

Как и в других государствах с федеративным устройством, финансовая система США состоит из трех уровней: федерального, регионального и местного. Основным звеном финансовой системы США является бюджетная система федерального правительства, на долю которой приходится примерно 70 % всех доходов и расходов государства. Наиболее крупные и стабильные поступления в федеральный бюджет обеспечивают налоги физических лиц, основным из которых является подоходный налог (около 41 % всех доходов). Действующие до 1986 г. 14 ставок подоходного налога, размеры которых прогрессивно возрастали с 11 до50 %, были в последующем заменены тремя ставками, значительно снизившими налоговое бремя на физических лиц. Отчисления на социальное страхование и налог на доходы корпораций обеспечивают в общей сложности около 44 % всех доходов федерального бюджета.

В структуре бюджетных расходов США основными являются расходы на социальное обеспечение (около 43 %), расходы на военные нужды (около 26 %), субсидии штатам и городам (11 %).

Свою собственную налоговую систему имеет каждый штат. При некоторых различиях в доходных поступлениях бюджетов штатов основными их источниками являются: подоходный налог с граждан, налог на прибыль корпораций, налог с продаж и налог на деловую активность.

Звеньями системы местных финансов (финансов графств, муниципалитетов, тауншипов, школьных дистриктов, специальных дистриктов) являются местные бюджеты, а также специальные фонды, финансы предприятий, принадлежащих муниципалитетам. Если в доходах федерального бюджета преобладают прямые налоги, то доходы местных бюджетов формируются, главным образом, за счет косвенных налогов и поимущественного налогообложения. Местные налоги в США, в отличие от многих европейских стран, (к числу которых принадлежит и Россия) служат основой доходной части местных бюджетов. Так, в Вашингтоне они составляют 84 %, в Нью-Йорке − около 68 % бюджетного фонда города. Высокий удельный вес субсидий, субвенций и дотаций в местных бюджетах и то, что система местных налогов во многом устанавливается законодательством государства, позволяет федеральному правительству активно влиять на социально-экономическое развитие муниципального образования.

Опережающий рост объема финансовых ресурсов местных органов самоуправления по сравнению с ростом объема финансовых ресурсов в остальных уровнях бюджетной системы США, наблюдающийся в последние 15-20 лет, объясняется процессами урбанизации и сопровождается адекватным увеличением расходной части местных бюджетов. Так, в финансировании образования, здравоохранения, социального обеспечения, дорожного строительства удельный вес местных бюджетов составлял от 70 до 90 %, а в финансировании охраны окружающей среды и сохранения природных ресурсов – около 40 %.

В целом, несмотря на то, что основное место в бюджетной системе США принадлежит федеральному бюджету, местные бюджеты, тем не менее, играют значительную роль в экономической политике государства, особенно это касается ее социальной части.

Французская модель местного самоуправления характеризуется высокой централизацией полномочий. Естественно, что наиболее характерным представителем французской модели местного самоуправления является сама Франция − унитарное государство с высокой степенью централизации власти, проявляющейся развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординацией центра и мест. В настоящее время существует 6 административных уровней власти: унитарное государство, коммуна, департамент, структуры межобщинного сотрудничества, округа и органы сообщества. В 1992 г. во Франции насчитывалось 26 округов, 100 департаментов и 36763 коммуны. Структуры межобщинного сотрудничества, охватывающие более 50 % всех коммун, были учреждены с целью рационализации и гармонизации деятельности государства. Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны.

Налоги Франции можно разделить на три группы: подоходные налоги, налоги на потребление, налоги на капитал. Налог на добавленную стоимость (НДС), таможенные пошлины - основные налоги на потребление, взимаемые в том случае, когда доход тратится. Система налогообложения страны нацелена на налоги на потребление, в частности, на НДС, о чем свидетельствует максимальный удельный вес этого налога в структуре доходов государственного бюджета Франции. Он составляет около 41 % всех бюджетных доходов государства.

Подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий, социальные отчисления, налоги на доходы, полученные от операций с недвижимостью, ценными бумагами и прочим движимым имуществом, относятся к группе «подоходные налоги, взимаемые с дохода на момент его получения». Среди них особое место занимает подоходный налог с физических лиц, удельный вес которого в структуре доходов государства превышает 18 %. Для нас является важным то, что, как и в США, этот налог имеет прогрессивный характер, причем его ставка возрастает в зависимости от дохода от 0 до 56,8 %. Среди налогов на капитал ощутимые доходы государственному бюджету дает налог на собственность − овеществлённый доход, который также носит прогрессивный характер. Муниципальная система управления во Франции также играет важную роль в бюджетном процессе страны. Источники доходов местных денежных фондов можно разделить на: прямые и косвенные налоги, государственные дотации, займы и собственные ресурсы. Собственные налоговые поступления местных сообществ составляют порядка 40 % всех поступлений. Основную позицию в местном налогообложении занимают прямые налоги, среди которых главными являются: жилищный налог, земельный налог на застроенную собственность и профессиональный налог.

Парламент уполномочен устанавливать границы, в рамках которых местные органы власти самостоятельно определяют ставку налогообложения. Они могут также аннулировать любой местный налоговый источник. При этом установлено, что нормы закона не должны вести к ограничению налоговых ресурсов местных коллективов до такой степе­ни, что могут возникнуть препятствия их свободному управлению.

Наряду с прямыми налогами местные бюджеты во Франции пополняются за счет косвенных налогов, которые составили в среднем 21 % от общих поступлений в местные бюджеты. Разнообразие косвенных налогов усложняет возможность их классификации. Для коммун основными косвенными налогами являются: налог на электричество, дополнительный сбор на переход собственности и т.д.

Третью часть финансовых поступлений местных сообществ составляют дотации государства, состоящие из дотаций на функционирование, компенсаций передачи компетенции и компенсаций при освобождении от налогов. Высокий удельный вес дотаций в структуре доходов местных бюджетов позволяет органам государственной власти осуществлять финансовый контроль органов местного самоуправления.

Общие затраты местных административных органов в начале 90-х годов составили более 10 % ВВП Франции и характеризовались достаточно быстрым ростом (в 1970 г. этот показатель был на уровне 7,3 %). Расходы местных бюджетов делятся на текущие и инвестиционные, распределение которых по местным коллективам весьма неравномерно.

Так, максимальные текущие расходы характерны для коммун, а минимальные - для округов. Это обусловлено тем, что именно коммуна обеспечивает деятельность большинства местных коммунальных служб. Содержание начальных школ, уборка мусора, обеспечение работы городского транспорта, обслуживание дорог, содержание муниципальной милиции и т.п. предполагают значительные текущие расходы, которые составляют около 60 % всех расходов коммун.

Коммуны остаются главными − инвесторами на местах. Они отвечают за содержание коммунальной дорожной сети. Их доля в инвестиционных расходах местных органов власти составляет примерно 50 %.

Департаменты около двух третей своих средств тратят на текущие расходы, основную массу которых составляют расходы на социальные нужды (социальная помощь, затраты на содержание персонала и т.д.). Они составляют около 45 % текущих расходов местных бюджетов и остаются постоянными вот уже более 10 лет. Департамент отвечает за социальную помощь детям, лицам, не достигшим совершеннолетия, престарелым и инвалидам, а также ответственен за положение в здравоохранении.

Округа, ориентированные преимущественно на инвестиционную политику, направляют около 40 % своих расходов на административно-хозяйственную деятельность, а остальную часть − на капитальные вложения.

Важнейшим принципом построения налоговых систем стран с рыночной экономикой является принцип разграничения доходов по уровням бюджетной системы. В качестве основных налогов на общегосударственном уровне чаще всего выступают прямые налоги, характеризующиеся прогрессивностью; на местном уровне − косвенные налоги, которые в отличие от государственных обычно имеют меньшую степень прогрессивности и не зависят от реальных доходов населения.

В структуре доходов местных бюджетов особую роль играют собственные доходы муниципального образования, хотя и здесь наблюдается существенная дифференциация. В Италии, Ирландии и Нидерландах эти доходы не превышают 10 %, тогда как доля местных налогов в общей сумме средств местных сообществ во Франции и Дании составляет около 50 %, а в Германии примерно 35 %. Во всех без исключения странах с развитой экономикой значительную роль играют государственные дотации, субвенции и трансферты, посредством которых органы государственной власти оказывают влияние на бюджетную политику, проводимую на местах.