2. Территориальная основа осуществления местного самоуправления.

Согласно ст. 131 Конституции РФ считается, что функции местного самоуправления могут осуществляться на территориях городских, сельских поселениях и на иных территориях с учётом исторических, национальных и иных местных традиций и обычаев проживающего местного населения.

Первоначально вопрос регулирования территориальной основы местного самоуправления решался ещё в Законе СССР 1990 г. “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР с учётом сложившегося административно-территориального устройства союзных и автономных республик”. Позднее в Российском Законе 1991 г. “О местном самоуправлении” также вопрос определения территориальной организации местного самоуправления устанавливался исключительно с учётом сложившегося административно-территориального деления субъектов РФ. И в этом Законе давался исчерпывающий перечень территориальных единиц, в границах которых допускалось осуществление функции местного самоуправления; а именно, разрешалось осуществлять такие функции в рамках территорий сельского совета, посёлка, сельского района, города либо района в городе.

Затем в 1993 г. Указами Президента РФ, а именно Указ “Об утверждении положения о проведении поэтапной конституционной реформы местного самоуправления” и Указ “О гарантиях местного самоуправления в РФ” впервые при регулировании вопросов территориальной основы местного самоуправления в субъектах РФ разрешалось использовать не только административно-территориальные, но и поселенческие принципы организации местного самоуправления. Причём, как сказано было в Указах, границы таких вновь созданных городских и сельских поселений не обязательно могли совпадать именно с существующими границами административно-территориальных единиц субъектов РФ.

Принципиальное различие между административно-территориальным и поселенческими принципами организации местного самоуправления по мнению многих учёных-юристов состоит в том, что первый принцип (административно-территориальный) во многом является искусственным, доставшимся с Советских времен, навязанным сверху государством для удобства осуществления функции местного государственного управления и он никак прямо не связан с интересами и потребностями проживающего населения в осуществлении своей функции местного самоуправления.

В Зарубежной муниципальной практике и законодательстве обычно при определении территориальной основы организации местного самоуправления используется специальный юридический термин – “первичный базовый территориальный уровень местного самоуправления” – это территория сельского, городского поселения, в котором всегда исторически проживает местное население имеется свой традиционный хозяйственный уклад и по своему финансово-экономическому потенциалу способно в полном объёме решать все вопросы местного значения без какого-либо вмешательства и помощи со стороны государственных органов.

К сожалению, следует, однако, констатировать, что в условиях РФ большинство имеющихся городских и сельских поселений не могут решать в полном объёме все вопросы местного значения без помощи государства, так как многие из них являются депрессивными территориями, в которых полностью отсутствует развитая финансово-экономическая база для развития местного самоуправления.

Поэтому для решения этих сложных проблем в Законе № 131-ФЗ предусматриваются две основные территориальные модели организации местного самоуправления в РФ:

1. одноуровневое муниципальное образование на базе городского округа;

2. создание многоуровневого муниципального образования в рамках муниципального района.

Для создания и деятельности так называемой "одноуровневой территориальной модели организации местного самоуправления” являются присущими такие главные признаки:

1. единая территория муниципального образования;

2. наличие единых общих органов местного самоуправления;

3. принятие общего Устава муниципального образования;

4. формирование единого местного бюджета и наличие общих объектов муниципальной собственности;

5. установление общих вопросов предметов ведения, отнесённых к компетенции органов местного самоуправления.

Эта модель является наиболее удобной, простой. И для того, чтобы такое муниципальное образование получило статус городского округа необходимо, чтобы в нём была развитая экономическая, транспортная и социально-культурная структура муниципального хозяйства.

Поэтому предлагается вторая модель по принципу “матрёшки”, когда все городские и сельские поселения, объёдинившись между собой, входят в состав муниципального района, при этом согласно Закону № 131-ФЗ и Постановлениям Конституционного Суда РФ: при создании многоуровневого муниципального образования должны соблюдаться следующие требования:

1. население городского, сельского поселения, входящего в состав муниципального района, независимо от своей численности (минимальная численность – 100 чел.) и территории, не должно лишаться своего конституционного права на создание самостоятельного муниципального образования;

2. вхождение одного муниципального образования в состав другого не должно означать установление между ними административных отношений власти и подчинения;

3. если на момент создания нового муниципального образования отсутствуют объекты муниципального имущества и доходные источники местного бюджета, то эта причина не может случить основание в отказе создания такого нового муниципального образования.

Помимо всего многоуровневая модель территориальной организации местного самоуправления характеризуется следующими своими главными особенностями:

1. должны быть чётко разграничены предметы ведения и полномочия между органов местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления городских и сельских поселений, всходящих в состав муниципального района;

2. в каждом из муниципальных образований, входящего в состав муниципального района, должны иметься свои самостоятельные органы местного самоуправления и Уставы муниципальных образований;

3. разграничение доходных источников местного бюджета и объектов муниципального имущества как на уровне муниципального района, так и городских и сельских поселений.

Способы преобразования муниципальных образований:

1. разделение;

2. объединение;

3. изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статуса городского округа либо лишением такового статуса;

4. упразднение муниципального образования.

Все эти поросы решаются органами государственной власти субъектов РФ путём принятия специальных законов, но с учётом мнения проживающего населения муниципального образования либо получением такового согласия со стороны органов местного самоуправления муниципальных образований.