12. Концепция “несырьевого бюджета”. Ненефтегазовый дефицит

Снижение зависимости экономики от использования невозобновляемых природных ресурсов требует проведения особой экономической политики. На первый план выходит необходимость рассмотрения экономических проблем с учетом среднесрочной и долгосрочной перспективы, длительность которой определяется частотой изменения цен на сырьевые товары и временем истощения природных запасов.

Это связано с тем, что сильная зависимость экономики и бюджета от сырьевых ресурсов создает серьезные макроэкономические риски. Колебания поступающих в бюджет доходов при изменении цен на мировых сырьевых рынках приводят к необходимости попеременно резко увеличивать и уменьшать бюджетные расходы, пересматривать налоговые ставки, либо проводить масштабные заимствования для замещения выпадающих доходов. В любом из этих вариантов последствия для экономики оказываются негативными.

Использование сырьевых доходов приводит к проведению циклической бюджетной политики в области расходов. В результате в периоды благоприятных внешних условий бюджетные ограничения оказываются чрезмерно мягкими - в условиях избытка средств могут получить финансирование рискованные или недостаточно обоснованные проекты. Значительная часть государственных расходов оказывается неэффективной из-за того, что финансирование проектов или программ, открытое в период высоких бюджетных доходов, прекращается при их падении. Напротив, в периоды неблагоприятной конъюнктуры возникает высокая социальная напряженность, ухудшаются налоговые условия. В целом эффективность использования ресурсов бюджетной системы оказывается крайне низкой.

Колебания экспортных цен на сырьевые товары создают серьезные проблемы не только в бюджетной сфере. Резкое изменение валютных поступлений может приводить к скачкам обменного курса, инфляции и процентных ставок. К основным негативным последствиям здесь можно отнести:

1. Высокую волатильность потоков капитала, крайне ограниченные возможности денежных властей варьировать макроэкономические параметры в ответ на изменение внешних условий и обеспечивать стабильность денежно-кредитной системы.

2. Резкие и непредсказуемые скачки обменного курса, инфляции и процентных ставок ведут к колебаниям потребительского и инвестиционного спроса, доминирующей роли краткосрочных спекулятивных инвестиций и отсутствию условий для стабильного экономического роста.

В периоды высоких цен на сырье развивается т.н. “голландская болезнь”.

В свою очередь, непредсказуемость и изменчивость ключевых макроэкономических показателей (инфляции, обменного курса, процентных ставок), как показывает международный опыт, служит серьезным препятствием для инвестиций и экономического роста.

Кроме того, необходимо оценивать не только влияние сырьевых доходов на стабильность макроэкономики и накопление бюджетного резерва для использования в периоды низких цен на сырье, но и исходить из исчерпаемости природных запасов, что требует формирования особых принципов построения бюджета. Поэтому в Бюджетном послании Президента Российской Федерации “О бюджетной политике в 2007 году” в качестве основной поставлена цель обеспечения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде. Для этого ставится задача разделения средств, которые резервируются в Стабилизационном фонде, на резервную часть (с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть) и ресурсы, сберегаемые для будущих поколений (“Фонд будущих поколений”).

Создание Фонда будущих поколений определяется тем, что существенная часть бюджетных доходов в России имеет своим источником использование невозобновляемых природных ресурсов. Общая величина таких доходов в долгосрочной перспективе по своей природе ограничена. Так, при сохранении нынешних объемов добычи нефти в России ее доказанные запасы будут исчерпаны, по оценкам, в течение 40 лет, природного газа – 80 лет. Особая природа “сырьевых доходов” определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение среднесрочной и долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей, как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.

Общий подход к решению этих задач состоит в равномерном распределении доходов от использования невозобновляемых природных ресурсов на протяжении периода их эксплуатации. Такое управление сырьевыми доходами предполагает их полное или частичное сбережение в периоды интенсивной эксплуатации недр и высоких цен на сырье и использование сбережений в периоды сокращения добычи или падения цен, т.е. перераспределение бюджетных ресурсов во времени. Это позволяет поддерживать стабильный уровень государственных расходов и, тем самым, обеспечивает долгосрочную макроэкономическую устойчивость.

С учетом изложенного, необходимо сформулировать концепцию “несырьевого бюджета” России, создающую основу для оптимизации долгосрочной бюджетной политики с учетом особенностей доходов, получаемых от использования природных ресурсов. Концепция “несырьевого бюджета” предусматривает построение бюджета с разделением доходов от сырьевого и несырьевого секторов. В российских условиях к сырьевым доходам можно отнести доходы от добычи, реализации (в том числе на экспорт) нефти, природного газа, черных и цветных металлов, продукции лесной промышленности и пр. невозобновляемые ресурсы. Вместе с тем, для формирования “несырьевого бюджета” целесообразно учитывать те виды сырья, которые вносят ощутимый вклад в доходы экономики и бюджета. Этому критерию в российских условиях соответствуют поступления в бюджет от нефтяной и газовой отрасли. В 2005 году доходы от нефтегазового сектора составили 45% от общего объема доходов федерального бюджета. На долю нефти, нефтепродуктов и газа приходится более 60 процентов российского экспорта.

При расчете “несырьевого бюджета” (для России - “ненефтегазового бюджета”) представляется целесообразным выделить доходы бюджетной системы, связанные с изъятием в бюджет природной ренты, возникающей при добыче и реализации нефти и природного газа. Управление этими доходами должно производиться в “особом режиме”. Остальные доходы рассматриваются как “общие” и могут учитываться при формировании бюджета в стандартном режиме. Таким образом, прочие доходы от нефтегазовой сферы, такие как, НДС, налог на доходы физических лиц, социальные отчисления предлагается не учитывать в составе “сырьевых доходов” (далее “нефтегазовых доходов”).