11 Институт правопреемства в международном праве

Понятие и сущность правопреемства государств.

В истории бывают случаи,

• когда одно государство разделяется на два или более новых,

• когда два или более государств объединяются в одно новое, когда на части территории государства создается новое государство,

• когда одно государство входит в состав другого,

• когда часть территории одного государства переходит к другому.

• Во всех этих случаях возникает вопрос о влиянии изменений на международные обязательства, о судьбе собственности, или, иначе говоря, о правопреемстве.

Роль международного права в этих случаях состоит в том, что оно определяет значимость происшедших изменений с юридической точки зрения, связывает с ними соответствующие правовые последствия. Свое выражение это получает в институте правопреемства государств.

Правопреемство – это переход прав и обязанностей в результате смены одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории.

Этот институт получил весьма широкое распространение в международной практике. Концепция правопреемства применялась также в связи с преобразованиями общественно-политических укладов таких стран, как Россия, на месте которой в октябре 1917 г. возникла РСФСР, а в 1922 г. – СССР. Крупными примерами правопреемства являются:

• вхождение в 1990 г. ГДР в состав ФРГ и образование единого германского государства;

• отделение в 1991 г. Латвии, Литвы, Эстонии от СССР;

• полное прекращение существования Союза и возникновение 12 независимых государств;

• возникновение в 1993 г. на месте Чехословакии самостоятельных Чехии и Словакии;

• в 1964 г. Танганьика и Занзибар слились в Объединенную Республику Танзанию.

Уже отмечалось, что в международном праве государство понимается как единство трех элементов: население, территория, власть. Но правопреемство связано с изменениями только одного элемента – территории. Изменения численности населения или организации власти таких последствий не порождает.

Применительно к правопреемству нет единых правил, все решается с учетом конкретных условий. Отсутствие достаточно единообразной практики и нежелание многих государств связывать себя четкими правилами по вопросам правопреемства объясняют тот факт, что приняты под эгидой ООН две конвенции о правопреемстве ратифицированы небольшим числом государств и едва ли в ближайшем будущем вступят в силу. Тем не менее эти конвенции являются наиболее авторитетными актами в рассматриваемой области и содержат общие ориентиры для решения вопросов правопреемства (нужно не менее 15 государств).

Имеются в виду принятые дипломатическими конференциями Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венская конвенция о правопреемстве в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.

Конвенции касаются только случаев правомерного правопреемства, осуществляемого в соответствии с международным правом. Сформулированные в них правила применяются только к правопреемству, которое осуществляется в соответствии с принципами международного права, воплощенными в Уставе ООН.

В осуществлении правопреемства, сколько бы государств ни было его участниками, всегда различны две стороны:

• государство-предшественник, которого полностью или в отношении части сменяет новый носитель ответственности за международные отношения;

• государство-преемник, т.е. государство, к которому эта ответственность переходит.

Понятие «момент правопреемства» означает дату смены государством-преемником государства-предшественника в несении указанной ответственности. Объектом правопреемства является территория.

Наиболее распространенными основаниями возникновения правопреемства являются:

• объединение государств;

• разделение государства;

• отделение от государства части территории;

• передача части территории одного государства другому.

Центральным в правопреемстве является вопрос об объеме прав и обязанностей, переходящих от государства-предшественника к государству-преемнику. По этому поводу в науке международного права сложились различные теории.

Согласно теории универсального правопреемства, получившей развитие в XVII-XIX веках и проявившейся в трудах Г.Гроция, государство-преемник полностью наследует международную личность государства-предшественника. Своими корнями эта теория уходила в римское наследственное право. Ее разновидностью стала теория континуитета (тождественности), представители которой (Ваттель, Пуффендорф, Блюнчли) считали, что все международные права и обязанности старого государства, в том числе все существующие договоры, переходят к наследнику, так как личность государства остается одной и той же. Правовые отношения, которые получало в наследство новое государство, оставались такими же, что были и у государства-предшественника; государство-преемник продолжало оставаться тем же юридическим субъектом, олицетворяющим единство территории, населения, политической власти, прав и обязанностей предыдущего государства. По своей сущности доктрина континуитета отрицало какое-либо правопреемство.

Негативная теория была выдвинута в начале ХХ в. И наибольшее обоснование получила в работах А.Кейтса. Ее сторонники полагали, что континуитет международной правосубъектности государства отсутствует. В связи с этим, когда власть одного государства сменяется властью другого государства, международные договоры предшественника отбрасываются. Разновидностью негативной теории является концепция tabula rasa, в соответствии с которой новое государство начинает свои договорные связи “с чистого листа”.

Согласно современным взглядам конкретный объем прав и обязанностей, переходящих от государства-предшественника к государству-преемнику, зависит от многих факторов, которые следует принимать во внимание. Однако это не должно противоречить основным принципам международного права, наносить ущерб остальным государствам и народам. В частности, не может подпадать под правопреемство аннексия.

4. Правопреемство в отношении договоров; в отношении государственной собственности; в отношении государственных архивов; в отношении государственных долгов (согласно Венским конвенциям 1978 и 1983 гг.)

Правопреемство в отношении договоров. Вопросы правопреемства решаются в зависимости от того, что является основанием правопреемства:

• объединение государств;

• разделение государств;

• отделение от государства его части.

Правопреемство не затрагивает договоров, установивших границы и их режим, а также обязательств относительно пользования любой территорией, установленных в пользу иностранного государства. Так, при воссоединении Германии не была поставлена под сомнение граница по Одеру-Нейсе, установленная договором между Польшей и ГДР в 1950 г.

При объединении государств все их договоры сохраняют силу, но применяются лишь в отношении той части территории объединенного государства, в отношении которой они находились в силе в момент правопреемства. (если государство-преемник и другое государство не договорились об ином.

Приведенные правила относятся и к случаю, когда одно государство присоединяется к другому, которое сохраняет свою правосубъектность. Особым случаем в этом плане было вхождение ГДР в ФРГ, в результате чего первая утратила свою правосубъектность, а вторая сохранила. Было принято следующее решение: международно-правовые договоры ГДР должны рассматриваться с ее партнерами с точки зрения обеспечения доверия, интересов участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также с учетом компетенции Европейских сообществ. Что же касается договоров ФРГ, то они сохранили свою силу и распространили действие на территорию бывшей ГДР.

При разделении государства-предшественника и образовании на его месте нескольких государств-преемников любой его договор, находившийся в силе в отношении всей его территории, продолжает действовать в отношении каждого образованного в результате разделения государства-преемника. (например, 1947 г. – Пакистан отделился от Индии. Секретариат ООН принят по этому поводу такое решение: в международном статусе Индии нет изменений; она продолжает существовать как государства со всеми договорными правами и обязанностями. Отделившаяся территория, Пакистан, будет новым государством; оно не будет обладать правами и обязанностями прежнего государства и, разумеется, не будет членом ООН) Соответствующие государства могут, однако, договориться об ином. Если в момент правопреемства договор действует в отношении лишь той части государства-предшественника, которая стала государством-преемником, он продолжает находиться в силе в отношении только этого государства-преемника.

Спорные вопросы возникают применительно к членству в ООН. Если государство-предшественник было членом ООН, как быть с новыми государствами?. Индия и Пакистан – Индия сохранила членство, а Пакистан не получил. Когда распался СССР – кто будет занимать место его? Решили, что Россия. Международное сообщество признало этот факт.

При переходе части территории от данного государства к другому действует принцип подвижности договорных границ, в соответствии с которым границы действия договора сокращаются или расширяются вместе с границами государства. Или, иначе, договоры государства-предшественника утрачивают силу в отношении переданной территории, а договоры государства-преемника приобретают силу.

Регулируя правопреемство в отношении договоров, Венская конвенция 1978 г. устанавливает, что такое правопреемство не может иметь место «когда из договора явствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменяло бы условия его действия».

Особое положение в отношении правопреемства занимают «новые независимые государства», т.е. такие, территория которых являлась зависимой территорией. Венские конвенции закрепили принцип «чистой доски». Новое независимое государство не обязано соблюдать какой-либо договор государства-предшественника, который в момент правопреемства имел силу в отношении его территории.

Что касается многосторонних договоров, то Венская конвенция о правопреемстве в отношении договоров 1978 г. установила право нового независимого государства путем уведомления определять свой статус. Это правило, в общем, отражает практику Секретариата ООН, оно создает условия для четкого определенного состава участников.

Если речь идет о договоре с ограниченным числом участников, то участие в нем нового независимого государства возможно только с согласия других участников. (так как могут быть затронуты интересы государств).

Двусторонние договоры государства-предшественника остаются в силе только в случае согласия как нового государства, так и другого участника.

Изменения в государственной власти и договоры. Общее правило - ни перемены в форме правления, ни перемены в форме государственного устройства не должны оказывать влияния на международные договоры. Однако в истории были исключения из этого правила. Французская революция – «суверенитет народов не связан договорами тиранов». Великая Октябрьская революция – отказалась от договоров на конференции в Генуе.

Правопреемство в отношении государственной собственности. Эти вопросы регулирует Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Эти нормы касаются только государственной собственности государства-предшественника. Режим правопреемства не распространяется на права и обязательства физических и юридических лиц.

Под государственной собственностью государства-предшественника понимается «имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству».

В качестве общего правила переход государственной собственности осуществляется без компенсации, если стороны не договорились об ином.

Наиболее просто вопросы правопреемства решаются при объединении государств. Собственность объединившихся государств переходит к объединенному государству. Для боле сложных случаев Венская конвенция в качестве основного способа решения проблем правопреемства указывает взаимное соглашение и лишь в случае его отсутствия предлагает свои правила.

Правопреемство в отношении государственных архивов. Архивы представляют большую ценность для государства. Предметом правопреемства являются «государственные архивы государства-предшественника». Это совокупность документов любой давности, произведенных или приобретенных предшественником, которые принадлежат ему согласно его внутреннему праву и хранятся им. В качестве общего правила переход архивов не сопровождается компенсацией.

Правопреемство не касается архивов, которые находятся на территории предшественника, но принадлежат третьему государству, согласно внутреннему праву государства-предшественника. Архивы, принадлежащие третьим странам в соответствии с международным правом, также не могут быть предметом правопреемства.

Предшественник обязан предоставить преемнику сведения, касающиеся его права на территорию, определяющие его границы, а также те, что необходимы для выяснения смысла документов из переданного архива.

По договоренности заинтересованных государств или по решению соответствующего международного органа может устанавливаться компенсация за переход архивов к государству преемнику от государства-предшественника; в ином случае переход происходит без компенсации.

Правопреемство в отношении государственных долгов. Венская конвенция 1983 г. касается только государственных долгов, к которым отнесены любые финансовые обязательства государства-предшественника в отношении другого субъекта международного права, возникшие в соответствии с международным правом. Вне этого остаются значительные области финансовых обязательств государства, долги государства в отношении физических и юридических лиц за рубежом и на территории государства. Между тем и такие долги являются предметом преемства.

Правопреемство по Конвенции не наносит ущербы правам тех, кто предоставил кредит.

Долг государства-предшественника переходит к преемникам в справедливой доле, определяемой на основе учета имущества, прав и интересов, которые переходят к соответствующему преемнику в связи с данным государственным долгом.

Для нового независимого государства характерно следующее: долг не переходит от государства-предшественника. Иной порядок может быть установлен только путем взаимного соглашения, заключенного с учетом связи между долгом предшественника, относящимся к его деятельности на территории, которая является объектом правопреемства, и имуществом, правами и интересами, которые переходят к новому государству.

5.Правопреемство государств СНГ в отношении обязательств СССР. Правопреемство международных организаций

Еще до формального распада СССР, на стадии принятия односторонних актов о государственном суверенитете в 1989-1990 гг. практически все бывшие союзные республики выразили намерение принять на себя международные обязательства Союза. В дальнейшем такое намерение было закреплено в Соглашении о создании СНГ и стало нормой международного права: «Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего союза ССР».

Порядок выполнения данного Соглашения был уточнен в Меморандуме 1992 г. л взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес. В соответствии с его положениями участие государств-преемников бывшего СССР в его многосторонних договорах должно в каждом конкретном случае решаться государствами-участниками СНГ самостоятельно в зависимости от специфики этих договоров. Решение об участии в двусторонних договорах должно приниматься теми государствами, к которым эти договоры применимы.

Довольно сложным оказалось решение вопроса о зарубежной собственности СССР. Сначала была сделана попытка произвести ее распределение в соответствии со шкалой фиксированных долей. Однако размер долей согласовать не удалось, и Указом президента РФ 1993 г. было в одностороннем порядке провозглашено, что Российская Федерация принимает на себя все права на собственность за рубежом. Вопросы компенсации должны были решаться путем переговоров с другими бывшими союзными республиками. Некоторые проблемы не решены до сих пор.

Правопреемство в отношении государственных архивов было урегулировано заключением Соглашения о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР 1992 г., которое закрепило территориальный критерий распределения архивов. Стороны признали переход под их юрисдикцию архивов, находящихся на соответствующей территории.

Подобный подход был принят в отношении внешнего государственного долга СССР. В 1993 г. было принято постановление «О подписании с государствами-республиками бывшего ССССР соглашений об урегулировании вопросов правопреемства в отношении государственного долга и активов бывшего ССССР». Государства-республики бывшего СССР передают, а РФ принимает на себя обязательства по выплате доли этих государств во внешнем долге бывшего СССР по состоянию на 1 декабря 1991 г. В качестве компенсации РФ должна была принять доли этих государств в активах.

Правопреемство международных организаций имело место не так часто, однако истории известны такие примеры. В 1946 г. прекратила свое существование Лига Наций после образования ООН. В результате ее архивы и имущество было передано вновь созданной организации. Вопрос о правопреемстве между ООН и Лигой Наций возник также в 1950 г., когда Генеральная Ассамблея ООН направила в Международный Суд ООН запрос о даче консультативного заключения о том, должно ли продолжаться осуществление мандата ЮАР на территории Юго-Западной Африки. Это объяснялось тем, что ЮАР посчитала срок действия мандата истекшим в связи с прекращением существования Лиги Наций. Международный Суд ООН указал, что мандат Южной Африки в отношении Юго-Западной Африки продолжает действовать и что соответствующие органы ООН должны осуществлять наблюдательные функции Лиги Наций, несмотря на то, что такие функции не были в явно выраженной форме переданы ООН. В данном консультативном заключении Международный Суд ООН признал переход функций от одной организации к другой.

Были и другие случаи правопреемства. В 1975 г. было создано Европейское космическое агентство в результате слияния Европейской организации космических исследований и европейской организации по разработке ракет-носителей. Права и обязанности двух организаций-предшественников были переданы организации-преемнику в полном объеме без разделения на те, которые возникли по внутригосударственному праву и по международному праву и независимо от конкретного предмета правопреемства: международные договоры, контракты по гражданскому праву, долги, собственность.