3. Принципы экологического права
Принципы - это руководящие начала отрасли права, определяющие направленность и основные черты ее развития. Всем принципам присущ ряд общих черт - они являются обусловленными и верны лишь постольку, поскольку соответствуют природе и истории.
В экологическом законодательстве выделяются следующие принципы:
принцип собственности как неотъемлемое право субъектов;
принцип общегосударственного управления природопользованием, устанавливающий общегосударственные интересы над ведомственными;
принцип строгого целевого использования природных объектов;
принцип рационального и эффективного использования природных объектов;
принцип приоритета охранительных мероприятий в использовании природных объектов;
принцип комплексного подхода в природопользовании, выражающийся в том, что при использовании любого природного объекта необходимо учитывать все его экосвязи с другими природными объектами и окружающей средой в целом.
4. Эколого-правовой статус человека
Эколого-правовой статус человека включает экологическое право и обязанности, гарантии и меры защиты этих прав.
Экологические права человека - это признанные и закрепленные в законодательстве права индивида, обеспечивающие удовлетворение его разнообразных потребностей в процессе взаимодействия с окружающей средой.
Их можно разделить на два вида: основные (конституционные) и иные
(неконституционные).
Основные экологические права человека содержатся в ст. 42 Конституции РФ и в свою очередь подразделяются на группы:
1 группа - право на благоприятную окружающую среду;
11 группа - право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды;
111 группа - право на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу экологическим правонарушением.
Кроме этих можно назвать и другие конституционные права, обеспечивающие эколого-правовой статус человека, они дополняют и обеспечивают реализацию норм ст. 42 Конституции РФ. Так, 1 группу дополняют следующие основные права: на жизнь (ст. 20), на человеческое достоинство (ч. 2 ст. 21), на труд в безопасных условиях (ч. 3 ст. 37); 11 группу: на ознакомление с документам и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы (ч. 2 ст. 24), на получение информации (ч. 4 ст. 29); III группу: на социальное обеспечение, пенсию и социальные пособия (ч. 1, 2 ст. 39); на доступ к правосудию (ст. 52); на возмещение вреда (ст. 53).
К иным экологическим правам относится право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, закрепленное в Законе «Об охране окружающей среды»: «гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий».
Кроме того, в Законе «Об охране окружающей среды» сказано, что граждане имеют право:
• создавать общественные объединения по охране окружающей среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения;
• принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей среды , излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охране окружающей среды , требовать их рассмотрения;
• требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране;
• требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую среду и здоровье человека;
• ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.
В природоресурсном законодательстве также существуют нормы, входящие в неконституционные права человека: ст. 52 Земельного Кодекса; ст. 29 Федерального закона от 2 апреля 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха». В других законах устанавливаются и иные экологические права человека.
Гарантии экологических прав человека - это система государственных и общественных (в том числе международных) организационно-правовых мер, обеспечивающих реализацию законных прав человека в процессе взаимодействия его с природой.
В Законе «Об охране окружающей среды» установлено, что право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды обеспечивается: планированием и нормированием качества окружающей среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий; социальным и государственным страхованием, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения; предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях, благоприятных для жизни и здоровья; возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф; государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.
Главной гарантией реализации экологического права является право гражданина на защиту с помощью государственных институтов, или государственную защиту.
В ст. 45 Конституции РФ установлено: «1. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.
2. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом».
В зависимости от сфер деятельности можно выделить следующие виды (средства) защиты экологического права:
• судебную (см. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «0б обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»);
• органов исполнительной власти;
• уполномоченным по правам человека (см. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1996 г. «О6 Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»)
• международную (см. Билль о правах, Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. - об обращении в Европейский Суд по правам человека).
Экологические обязанности - это надлежащее исполнение экологических требований по обеспечению экологически значимых решений, выполнению трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.
Экологические обязанности человека и гражданина состоят из трех видов: 1) основных, 2) как природопользователей и 3) как пользователей отдельными ресурсами.
К основным (конституционным) обязанностям относятся: сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ).
Экологические обязанности граждан как природопользователей перечислены в Законе «Об охране окружающей среды»: принимать участие в охране окружающей среды, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения.
Граждане обязаны беречь в пределах разумного отдельные природные ресурсы: землю (ст. 100, 101 ЗК), лес (ст. 79, 83 ЛК), недра (ст. 22 Закона о недрах), воду (ст. 92 ВК), животный мир (ст. 40 Закона о животном мире) и др.
Что касается специального статуса, то он может быть включен в эколого-правовой статус гражданина, поскольку также состоит из прав и обязанностей, которые распространяются на людей, выполняющих определенные виды деятельности. Так, специальные экологические обязанности установлены
• Закон «Об охране окружающей среды» для работников - иметь профессиональную экологическую подготовку;
• ст. 53 ЗК для граждан, являющихся собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами, например, эффективно использовать землю в соответствии с целевым назначением;
• Федеральным законом от 15 марта 1998 г. «0 садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» для членов этих объединений - например, в течение трех лет освоить земельный участок;
• ВК для граждан - водопользователей;
• ЛК для граждан, осуществляющих лесопользование;
• иными нормативными правовыми актами России и субъектов Федерации для граждан, осуществляющих архитектурную деятельность, обеспечивающих радиационную безопасность, охрану атмосферного воздуха, а также защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Эколого-правовые нормы, институты и экологическое право как отрасль в совокупности образуют содержание эколого-правого регулирования.
В любом правовом государстве основным источником экологического права должен быть закон, адекватно регулирующий экологические права человека и гражданина, обеспечивающий механизм их защиты, а также формирующий общественные отношения собственности на природные ресурсы, содержащий правовые нормы по природопользованию и охране окружающей среды, по пресечению и профилактике правонарушений в этой области. Для того чтобы это содержание реализовывалось на практике, необходимо придать ему эффективную форму. Такой формой и являются источники экологического права.
Под источниками экологического права понимаются правовые акты, регулирующие общественные экологические отношения и обязательные для исполнения.
Источники экологического права содержат эколого-правовые нормы и должны отвечать следующим требованиям:
• иметь объективно выраженную форму - форму документа, издаваемого соответствующим компетентным органом;
• издаваться уполномоченным на то государственным органном либо негосударственной организацией, которой делегированы права на их принятие;
• иметь форму, которая определена законом. Так, Федеральное Собрание РФ принимает законы и постановления, Президент РФ - указы и распоряжения, Правительство РФ - постановления и распоряжения и т.д.;
• наконец, для того чтобы тот или иной нормативный акт стал источником экологического права, он должен быть принят с соблюдением установленной процессуальной процедуры нормотворчества.
Источники экологического права имеют общие характеристики с источниками других отраслей права. Все источники права - это акты, принятые непосредственно народом или уполномоченными на то государственными органами. Такие органы устанавливают или санкционируют нормы права - внешние формы выражения правотворческой деятельности государства. Норма права делает волю законодателя обязательной для исполнителя. Однако источники экологического права специфичны прежде всего тем, что они распространяются на сферу экологических отношений.
Существование особых источников права – один из основных и обязательных критериев самостоятельности каждой отдельной отрасли права, включая экологическое.
Под законодательством как источником экологического права понимается совокупность различных законов, других форм нормативных правовых актов и входящих в них норм, регулирующих общественные отношения в области экологии, принятых народом или уполномоченными на то (компетентными) органами государственной власти либо местного самоуправления в соответствии с законодательно установленными требованиями и прежде всего порядком и процедурами подготовки, издания и официального опубликования.
Законы, например, подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таковы требования Конституции Российской Федерации (ч. З ст. 15).
Основу и стержень системы источников экологического права составляют присущие только ей экологическое законодательство и экологические правоотношения. Системообразующими актами и нормами ее являются Конституция Российской Федерации и конституции ее субъектов в части, касающейся регулирования отношений экологического характера; законодательство об охране окружающей природной среды; природноресурсовое законодательство (земельное, о недрах, водах, лесах и т.д.) и иное законодательство, включая экологизированное, например уголовное, административное, об охране здоровья населения, о градостроительстве.
Экологическое законодательство является внешним выражением части экологического права, поскольку кроме него отрасль права включает в себя также экологические правоотношения.
В составе многих экологических нормативных правовых актов имеются необходимые для обеспечения их действия нормы финансового, гражданского, административного, уголовного, трудового и других отраслей законодательства и (или) отсылки к ним. Такие акты считаются комплексными.
Источники экологического права в своей совокупности рассматриваются как система источников этого права.
Наиболее важное место среди экологических нормативных правовых актов принадлежит законам Российской Федерации в ее субъектов. Большое значение как источники экологического права имеют указы и иные нормативные правовые акты Президента Российской федерации и глав ее субъектов.
К важным источникам экологического права также относятся имеющие нормативное правовое значение постановления Правительства Российской Федерации и правительств ее субъектов. Источниками этого права являются постановления, приказы и иные нормативные правовые акты, в том числе общеобязательные межведомственные, министерств, ведомств, служб и других федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.
Источниками экологического права органов местного самоуправления являются принимаемые в пределах их компетенции постановления, имеющие нормативно- правовое значение.
Относятся к источникам экологического права договоры (соглашения), содержащие нормы права по экологическим вопросам, заключенные между Российской федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Федерации.
Среди источников экологического права большое значение имеют международные акты, принятые с участием России.
Не признаются источниками экологического права правовые акты (постановления, письма и т.д.), касающиеся применения законодательства в сфере экологии, Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Эти акты обязательны лишь для судов соответствующих судебных систем. В них содержатся не новые правовые нормы, а разъяснения и толкования применения имеющегося законодательства, прежде всего по вопросам подведомственности, направленные на обеспечение единства правоприменения и устранение пробелов в законодательстве и в судебной практике, что имеет большое значение для этой практики.
Источники экологического права можно классифицировать по различным основаниям. По юридической силе их можно подразделить на законы и подзаконные нормативные правовые акты:
• законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принятые высшими органами представительной власти России и субъектов Федерации - Федеральным Собранием РФ и законодательными органами республик, краев, областей, автономного округа, городов Москвы и Санкт- Петербурга;
• подзаконные нормативные правовые акты как источники экологического права представляют собой документы нормативного характера, принятые Президентом РФ, Правительством РФ, а также министерствами и ведомствами как России, так и субъектов Федерации, органами государственной власти муниципальных образований, иными органами и должностными лицами, имеющими право на их принятие.
По предмету правового регулирования источники экологического права делятся на всеобщие, общие и специальные:
• всеобщие - это Конституция РФ, УК, Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) и т.п., т.е. нормативные правовые акты, устанавливающие основы всех общественных отношений в той части, где содержатся правовые нормы, регулирующие отношения в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования;
• общие - это нормативные правовые акты, содержащие предписания, регулирующие наиболее общие экологические отношения (Закон «Об охране окружающей среды», Закон об экологической экспертизе и др.);
• к специальным относятся нормативные правовые акты, содержащие положения, регулирующие отдельный вид экологических отношений (законы о геодезии и картографии, о недрах и др.).
По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные:
• материальные имеют предметом своего регулирования экологические общественные отношения, складывающиеся по поводу использования тех или иных природных объектов и их охраны;
• процессуальные в отличие от материальных направлены на процедуру обеспечения охраны окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и являются формой ее обеспечения.
По способу систематизации источники экологического права делятся на кодифицированные и некодифицированные:
• к кодифицированным относятся нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности систематизирован нормативный материал, в результате чего акты приведены в соответствие с системой регулируемых общественных отношений. Такие нормативные правовые акты отличаются более высоким качеством и, как правило, являются приоритетными в той или иной отрасли права;
• некодифицированные регулируют отдельные сферы охраны окружающей среды и составляют большинство эколого-правовых нормативных актов.
Систематизация таких нормативных актов осуществляется на практике, как правило, в форме инкорпорации, т.е. объединения их в каком-либо издании по предметному признаку без изменения формы самих нормативных правовых актов.
Система и структура природоохранительного законодательства строится по принципу Закона «Об охране окружающей среды». В него включаются следующие институты: общие положения; цели и задачи законодательства; объекты окружающей среды, подлежащие охране; принципы охраны; компетенция России, ее субъектов, органов власти; право граждан на благоприятную окружающую среду; экономический механизм ее охраны; экологические требования (требования экологической безопасности); нормирование качества окружающей среды; экологическая экспертиза; экологический контроль; разрешение экологических споров; ответственность за экологические правонарушения; международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.
По этим институтам и «располагаются» акты природоохранительного законодательства. Они развиваются подзаконными актами - указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, ведомственными актами. В систему по горизонтали входят охранительные и соответствующие нормы природоресурсовых кодексов и законов (земельного, лесного, о недрах, водного), а также экологические нормы, сформулированные в других отраслях законодательства (гражданского, аграрного, трудового и др.).
Итак, к видам источников экологического права относятся: Конституция РФ, международные договоры России, законы, федеративные договоры России, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, локальные акты, правовой обычай.
Задачами экологического законодательства России являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.
1. Конституция Российской Федерации как основной источник экологического права
Конституция Российской Федерации принята народом России и является основным законом Российского государства. Она, как и федеральные законы, имеет верховенство на всей территории России. Конституции имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции.
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 4 и чч. 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ).
Конституционные нормы - основа развития и совершенствования всего законодательства, в том числе экологического. В качестве источников экологического права непосредственное и наиболее важное значение имеют, например, следующие конституционные нормы.
Согласно Конституции (ч. 1 ст. 9) земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта конституционная норма юридически защищает приоритет экологических интересов народов в месте жительства, а также природные ресурсы не только как объект использования, но прежде всего как основу их жизнедеятельности.
Конституционно установлено свободное осуществление владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами их собственниками пря соблюдении следующих трех условий. Первое - ненанесение ущерба окружающей среде. Второе - ненарушение прав и законных интересов иных лиц. Таковыми являются также экологические права и интересы. Третье - соблюдение условий и порядка пользования землей (чч. 2 и З ст. 36 Конституции Российской Федерации).
Конституцией Российской Федерации предусмотрено поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом (чч. 2 и З ст. 41 Конституции РФ).
Наиболее важна как источник экологического права конституционная норма, установившая, что каждый человек и гражданин имеет право на благоприятную окружаю среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ).
Вместе с тем конституционно установлено, что каждый человек и гражданин обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ).
К ведению Российской Федерации в числе других вопросов отнесены: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, федеральные программы в области экологического развития, международные отношения и договоры Российской Федерации, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, уголовное и гражданское законодательство (ст. 71 Конституции РФ).
По предметам ведения Российской Федерации принимаются и изменяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ст. 71 и чч. 1 и З ст. 76 Конституции РФ).
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены такие вопросы, как защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе в области экологии; обеспечение законности и правопорядка; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологи безопасности; особо охраняемые природные территории; административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; координация международных связей субъектов Российской Федерации; выполнение международных договоров Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае противоречия между ними действует федеральный закон (чч. 1, 2 и З ст. 76 Конституции РФ).
К источникам экологического права относится конституционная норма, на основании которой ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения охраны природы (ст. 74 Конституции РФ).
Конституционные нормы отражают экологическую функцию Российского государства и права. Непосредственно выражена она, например, в конституционных статьях о компетенции Российской Федерации, ее субъектов, Правительства Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти и местного самоуправления.
Основной закон России органически цельный нормативный правовой акт. Поэтому его нормы экологического характера тесно взаимосвязаны и находятся в единстве с нормами о собственности, суверенитете, международном сотрудничестве и большинством других норм.
2. Международные источники экологического права
Международные источники экологического права выражают волю участников международных экологических отношений. Эти источники существуют в виде общепризнанных принципов и норм, договоров и конвенций, резолюций и протоколов международных организаций и конференций и в иных видах.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются, согласно Конституции РФ, составной частью ее правовой системы. Следовательно, эти принципы, нормы и договоры являются также составной частью системы российского экологического права, его источниками. Конституцией РФ предусматривается приоритет международных договоров Российской федерации перед федеральными законами, т.е. если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам ее конституционного строя (ст. 79 Конституции РФ). Такие международные договоры, которые касаются вопросов экологии, тоже являются источниками экологического права.
Международные источники экологического права подразделяются на следующие основные виды.
Многосторонние договоры, к числу которых относятся, например, Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (1963 г.), Договор о нераспространении ядерного оружия (1968 г.), Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов оружия массового уничтожения (1971 г.).
Разновидностью международных договоров являются конвенции, например Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Венская конвенция об охране озонового слоя (1985 г.).
К многосторонним договорам Российской Федерации и других стран - участниц СНГ относятся, например, Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (1992 г.), Рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества» (1994 г).
Двусторонние договоры Российской Федерации сфере экологии служат основой сотрудничества с такими странами, как США, Франция, Германия, Швеция, Финляндия и др. Заключены природоохранные соглашения о сотрудничестве с КНР, Индией, Республикой Корея и Испанией. Имеются они с республиками Азербайджан, Грузия, Беларусь, Молдова и другими государствами. К решениям международных организаций и их органов относятся, например, резолюции и декларации Генеральной Ассамблеи ООН, одобряющие, утверждающие либо в каких-то других формах поддерживающие международные эколого-правовые документы. Примером акта Генеральной Ассамблеи ООН является декларация правовых принципов деятельности государств по использованию космического пространства (1963 г.). Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, например, утверждена Всемирная хартия охраны природы (1982 г.). Она является одним из важнейших документов для развития сотрудничества в области международного экологического права.
Международные обычаи, признанные Российским государством как общеобязательные, официально или неофициально тоже являются источниками экологического права.
3. Закон как источник экологического права
Важнейший источник экологического права - Закон РФ от 20 января 2002 г. «Об охране окружающей среды».
Большое значение как источники экологического права имеют Федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г., «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г., «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г., «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г., «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г., «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г.
По использованию и охране земель, недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха приняты так называемые поресурсные законы. Эти законы являются источниками соответствующей отрасли поресурсного права и одновременно источниками экологического права. К числу основных из них на уровне Российской Федерации относятся Земельный кодекс, Закон о недрах, Водный кодекс, Лесной кодекс, Закон о животном мире, Закон об охране атмосферного воздуха.
Большое значение как источники экологического права имеют так называемые экологизированные законы. В них наряду с нормами других отраслей законодательства, а их в конкретном законе всегда большинство, содержатся экологические нормы.
К их числу относятся законы о государственных органах представительной и исполнительной власти, о муниципальных органах, о здравоохранении, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о безопасности, об основах градостроительства, о стандартизации, информации и т.д.
К этой категории экологизированных законов относятся Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Кодекс законов о труде, Гражданский, Арбитражный процессуальный кодексы и т.д.
4. Акты Президента Российской Федерации как источники экологического права
Президент Российской Федерации является главой Государства, определяет основные направления его внутренней и внешней политики, в том числе в области экологии. Президент вносит законопроекты в Государственную думу Российской Федерации, подписывает и обнародует федеральные законы, подписывает международные договоры России. Президент издает свои указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции России и федеральным законам (чч. 1 и З ст. 80, ст. 84, 86, 90 Конституции РФ).
Основная форма президентского акта – источника экологического права - нормативный правовой указ Президента России. Такими являются, например, Указы Президента от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», от 1 апреля 1996 г. «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
5. Акты исполнительных органов государственной власти как источники экологического права
Исполнительную власть у нас в стране осуществляет Правительство Российской Федерации. На основании и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента оно издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти правительственные акты обязательны к исполнению на всей территории страны. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции РФ).
Постановления Правительства, являющиеся нормативно-правовыми актами, относятся к источникам экологического права. Правительству конституционно предписано, например, обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии, осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, борьбе с преступностью (ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).
Примерами правительственных актов - источников экологического права являются постановления Правительства Российской Федерации от 24 января 1993 г. «О порядке разработки и распространении ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды» и от 7 августа 1995 г. «Об утверждении положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды».
К этой же категории источников экологического права относятся многочисленные правительственные постановления, принятые по самым различным вопросам. Например, постановления Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы», от 13 сентября 1996 г. «Об утверждении Положения о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Министерства, комитеты, службы и иные органы охраны окружающей природной среды и природноресурсного блока федеральной исполнительной власти издают приказы, постановления, инструкции и другие общеобязательные нормативные правовые акты, являющиеся источниками экологического права.
Нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств (приказы, инструкции, разъяснения, указания, положения, постановления и т.д.), содержащие одну или более норм, затрагивающих права, свободы, законные интересы граждан, гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных федеральных законодательных актах, а также акты, имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в федеральном органе юстиции и опубликованию.
Таково, например, Положение о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, утвержденное Госгортехнадзором России З Ноября 1995 г. и Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр 10 ноября 1995 г. и согласованное с Роскомземом. Это Положение зарегистрировано Минюстом России 19 января 1996 г. (регистрационный № 1012)
Формой источников экологического права являются соглашения о передаче части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти субъектам Российской Федерации. Такие полномочия могут передаваться, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им часть своих полномочий (чч. 2 и З ст. 78 Конституции РФ).
6. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники экологического права
Республика в составе Российской Федерации имеет свою конституцию и свое законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свои уставы и законодательство. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области (ч. 2 ст. 5 и ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).
Принятые в указанных формах нормативные правовые акты об охране окружающей природной среды и природопользовании являются источниками экологического права.
Некоторые субъекты Российской Федерации приняли свои законы об охране окружающей природной среды, в какой-то мере отличающиеся от соответствующего федерального закона. Например, Башкортостан принял Экологический кодекс. Карелия, Марий-Эл, Северная Осетия, Тува, Хакасия, Чувашия, Якутия, Адыгея издали законы о порядке введения в действие на своей территории Федерального закона «Об охране окружающей природной среды», но установили особенности его применения с учетом специфики природных и других условий жизни. Республика Саха (Якутия) издала Закон «Об административной ответственности за экологические правонарушения». Все эти акты являются источниками права.
Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). В таких случаях они осуществляют собственное правовое регулирование включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Если такой акт субъекта Федерации противоречит федеральному закону, то действует акт субъекта Федерации, а не федеральный закон (чч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ). Те из этих актов, которые регулируют экологические отношения или содержат эколого-правовые нормы, тоже относятся к источникам экологического права.
7. Нормативные правовые акты местного самоуправления как источники экологического права
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это решение осуществляется гражданами путем референдума, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (ст.ст. 130 и 131 Конституции РФ).
Нормативными правовыми актами - источниками экологического права на местном уровне обычно являются постановления глав администраций органов местного самоуправления, принятые по экологическим вопросам.
ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ ОБЪЕКТОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Одним из элементов любых правоотношений, в том числе экологических, являются объекты этих отношений. Ими признается то, на что направлены правоотношения, на что они воздействуют и по поводу чего они складываются.
Согласно Закону «Об охране окружающей среды» охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения на территории России подлежат: естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосфера, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты.
Особо охраняются государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.
Таким образом, в Законе выделено три группы объектов, подлежащих охране: 1) естественные экологические системы и озоновый слой атмосферы; 2) природные объекты; З) особо охраняемые природные территории и объекты, имеющие особое природоохранное и экологическое значение.
Необходимо отметить, что объектами экологического права признаются не любые, а лишь естественные экологические системы. Модифицированные и трансформированные экологические системы и объекты согласно международной классификации не могут признаваться объектами охраны, ибо не всегда положительно воздействуют на человека.
Отсюда можно сделать вывод, что объектами экологических правоотношений признаются те природные объекты, которые обладают следующими признаками:
• естественное происхождение;
• экологическая взаимосвязь с окружающей средой;
• обеспечение качества окружающей среды.
Кроме того, эти объекты должны выполнять экологические, экономические и культурно-оздоровительные функции:
Вся природная среда может рассматриваться как совокупность природных объектов, природных ресурсов и природных комплексов.
К природным объектам можно отнести землю, недра, воды, леса, нелесную растительность, животный мир, атмосферный воздух, генетический фонд.
Земля в экологическом праве - это «твердь земная», поверхность, почвенный покров. В сельском хозяйстве она является основным и незаменимым средством производства, поэтому плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны. Остальные земли служат пространственным операционным базисом для размещения объектов промышленности, транспорта, населенных пунктов, и их плодородие не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением, захламлением, заражением, нерациональным использованием. Понятие и состав земель даются в Земельном Кодексе.
К водам относятся моря, океаны, реки (в том числе малые). озера, каналы, водохранилища, пруды, другие водоемы, ледники. Воды играют климаторегулирующую роль. Состав их объектов дается в Водном Кодексе. В то же время воды - это и природный ресурс.
В экологическом праве особо выделяется такой компонент атмосферы (атмосферного воздуха), как озоновый слой, защищающий Землю от прямых солнечных излучений. «Озоновые дыры» могут привести планету к необратимым катастрофическим последствиям.
Леса - это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев. В соответствии с лесным законодательством объектами лесных отношений является лесной фонд России, участки лесного фонда, леса, не входящие в лесной фонд. Леса образуют экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую роль, вырабатывают кислород, их называют «легкими планеты» Небольшие группы деревьев, одиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя и выполняют защитную роль (от ветровой и водной эрозии).
Нелесная растительность – древесно-кустарниковая, не отнесенная к лесам (например, плодовые растения, лечебные травы, водоросли, иная водная растительность, ягоды, грибы и другие дары леса, степные ковыли, кактусы, лесополосы).
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения земли. Это участки земли (как используемые, так и неиспользуемые), пустоты, подземные воды.
Животный мир - это различные виды зверей, птиц и др. (наземные, земноводные, водные), обитающие в естественной среде. Их состав определяется Законом о животном мире. Охрана сельскохозяйственных и других домашних животных, а также обитателей зоопарков, вольеров, океанариумов, аквариумов осуществляется другим специальным законодательством, Разновидностью животного мира являются микроорганизмы - тоже природный объект, подлежащий охране. Помимо болезнетворных (от них приходится охранять природные объекты, животных, человека), Землю заселяют микроорганизмы, которые помогают восстанавливать структуру и плодородие почвы, лечить деревья, животных и человека, поскольку целый ряд лекарственных препаратов, используемых в медицине, сельском хозяйстве, ветеринарии, синтезируются микроорганизмами.
Генетический фонд - совокупность генов всех ныне живущих видов (подвидов) растительного в животного мира. Деградация природной среды может приводить и приводит к необратимым изменениям в генотипах растений, животных и человека, к появлению мутантов.
Природные ресурсы - это часть совокупности природных условий существования человечества, важнейшие компоненты окружающей его естественной среды, используемые в процессе общественного производства для удовлетворения материальных и культурных потребностей общества. К природным ресурсам относятся: экологические, экономические, земельные, минеральные, водные, лесные, энергетические ресурсы и фауна.
Главные виды природных ресурсов солнечная энергия, внутриземное тепло, водные, земельные и минеральные ресурсы, которые являются средствами труда.
Растительные ресурсы, животный мир, питьевая вода, дикорастущие растения являются предметами потребления.
Под классификацией природных ресурсов понимается разделение совокупности предметов, объектов и явлений природной среды на группы по функционально значимым признакам. Природные ресурсы классифицируются по:
• общности происхождения и месту положения. В эту группу включены следующие классификационные единицы:
энергетические, атмосферно-газовые, водные, климатические, рекреационные антропоэкологические ресурсы, а также ресурсы литосферы, продуцентов и др.;
• скорости исчерпаемости и возможности самовосстановления. Неисчерпаемыми считаются такие ресурсы, недостаток которых не ожидается настоящее время и не предвидится в ближайшем будущем (солнечная радиация, атмосферный воздух, энергия ветра, морских приливов и отливов). Под исчерпаемыми подразумеваются виды природных ресурсов, запасы которых под воздействием человеческой деятельности уменьшились до такой степени, что дальнейшая эксплуатация грозит полным их исчезновением. Неисчерпаемые подразделяются на:
1) возобновимые, т.е. те ресурсы, которые могут быть восстановлены, если антропогенная деятельность не изменит условий их воспроизводства (растения, животные);
2) невозобновимые, т.е. та часть природных ресурсов, которая не может сама восстановиться в обозримом будущем (большинство полезных ископаемых, почвы, видовой состав растений и животных и др.);
3) заменяемые и незаменимые. Заменяемые природные ресурсы могут быть заменены другими (например, уголь, нефть, газ - солнечной энергией, железо - цветными металлами, дерево - пластмассой). Незаменимые - это те, которые невозможно заменить другими ни сейчас, ни в ближайшем будущем (атмосфера, вода, живая природа, условия существования людей);
• экономическому значению полезных ископаемых. Они делятся на балансовые, эксплуатация которых целесообразна в данный момент, и забалансовые, эксплуатация которых нецелесообразна из-за низкого содержания полезного вещества, большой глубины залегания, особенных условий работы и др., но которые в перспективе могут разрабатываться.
К природным комплексам относятся: заповедники, заказники, национальные парки, природные парки, памятники природы, лесопарки, курортные, зеленые и пригородные зоны, типичные и редкие ландшафты.
Природные ландшафты - это естественный комплекс, в котором имеются или могут быть различные природные компоненты (земля, почвы, растительность, воды, животный мир), находящиеся в сложном взаимодействии, взаимообусловленности, образующие неразрывную экологическую систему. Главная черта природного ландшафта - рельеф местности. Типичные ландшафты интересуют человека, общество, государство как объекты охраны, учитываются и используются главным образом при строительстве городов и других населенных пунктов, лечебно-оздоровительных, туристических объектов и сооружений (для горнолыжного спорта, подвесных дорог, посадки декоративных растений).
1. Право собственности на природные ресурсы
Право собственности на природные ресурсы в объективном смысле - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы; в субъективном - совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными ресурсами м другими объектами собственности.
Отношения собственности на природные ресурсы регулируются Конституцией РФ, Гражданским Кодексом РФ, природоресурсовым и природоохранительным законодательством России и субъектов Федерации.
В законодательном праве право собственности на природные ресурсы рассматривается лишь в той части, в которой оно ограничено федеральным законодательством, так как это необходимо для рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства и охраны окружающей среды.
Субъектами права собственности на природные ресурсы являются физические в юридические лица. Россия, ее субъекты и муниципальные образования.
2. Право природопользования
Природопользование - одна из сторон взаимодействия между обществом в природой. С одной стороны, это институт экологического права, а с другой - субъективное право конкретного природопользователя. Взаимодействие выражается в извлечении полезных для человека и общества свойств природной среды для удовлетворения экологических. экономических, культурно-оздоровительных, нравственно-эстетических потребностей.
Взаимодействие человека и общества регулируется правом природопользования - совокупностью правовых норм, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов в соответствии с экологическими требованиями по рациональному их использованию, воспроизводству и охране окружающей среды.
В субъективном смысле право природопользования - это совокупность установленных прав и обязанностей природопользователей по использованию объектов и ресурсов природы, окружающей среды в целом для удовлетворения экономических потребностей, а также с целью отдыха, туризма, лечения, удовлетворения культурных и эстетических интересов. Потребляя природные ресурсы, человек использует природу в двух качествах: 1) как естественное условие для жизни и деятельности и 2) как объект хозяйственной и культурной работы. В зависимости от этого право природопользования подразделяется на право общего и право специального природопользования.
Природопользование подразделяется на виды в зависимости от:
а) природного объекта - на право землепользования, недропользования, водопользования, пользования атмосферным воздухом, лесопользование, пользование растительным и животным миром и др.;
б) целевого назначения, с учетом специфики природного ресурса. В землепользовании они делятся на земли сельскохозяйственного значения, населенных пунктов и т.д., те в свою очередь по назначению землепользования - на земли населенных пунктов общего пользования, занятые городскими лесами и т.д. (ст. 4 ЗК); в недропользовании - на геологическое изучение, разведку и добычу (ст. б Закона о недрах); в водопользовании - на питьевое водоснабжение, рекреацию (ст. 85 ВК); в лесопользовании - на заготовку древесины, пользование участками для нужд охотничьего хозяйства и т.д. (ст. 80 ЛК); в пользовании животным миром — на охоту, рыболовство (ст. 34 Закона о животном мире); в пользовании атмосферным воздухом - на потребление атмосферного воздуха для производственных нужд (Закон об атмосферном воздухе);
в) наличия либо отсутствия специального разрешения - на право общего и право специального природопользования.
Право общего природопользования - право свободно, без каких-либо разрешений со стороны компетентных государственных органов или физических и юридических лиц, за которыми закреплены природные объекты в пользование, находиться на этих объектах (например, на путях сообщения, в парках, лесопарках, на пляжах, водоемах, лесах).
В земельном законодательстве прямо не предусматривается общее землепользование, однако в составе земель городов (ст. 76 ЗК) определен такой их вид, как земли общего пользования. В городах, поселках и сельских населенных пунктах, которые состоят из земель:
• используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки и т.п.);
• служащих для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, пляжи, водоемы и т.п.);
• полигонов для захоронения не утилизированных промышленных отходов или бытовых отходов;
• других земель, служащих для удовлетворения нужд города.
Земельное законодательство также допускает возможность использования собственниками земельных участков и землепользователями в установленном порядке для нужд хозяйства имеющихся на земельном участке общераспространенных полезных ископаемых, торфа, пресных подземных вод (ст. 52 ЗК).
Закон РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» закрепил право общего пользования ресурсами недр. Согласно ст. 19 этого Закона собственники, владельцы земельных участков по своему усмотрению в их границах имеют право осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устраивать и эксплуатировать бытовые колодцы и скважины на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Статья 21 ЛК устанавливает общее лесопользование - публичный лесной сервитут, в соответствии с которым граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и лесах, не входящих в лесной фонд, если иное не предусмотрено российским законодательством. Статья 86 Кодекса более широко регулирует пребывание граждан в лесах: граждане имеют право бесплатно находиться на территории лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды. орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях, охотиться, если иное не предусмотрено российским законодательством. Так, запрещается сбор и заготовка гражданами дикорастущих растений и грибов, виды которых занесены в Красную книгу РФ и в перечень наркотикосодержащих растений и природного наркотикосодержащего сырья. Осуществляя право свободного пребывания в лесах, граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности, не допускать поломку, порубку деревьев и кустарников, повреждать лесные культуры, засорять леса, уничтожать и разорять муравейники и гнезда птиц, а также соблюдать другие требования законодательства России.
В соответствии со ст. 86 ВК общее водопользование представляет собой использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств. Оно может осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование. Общее водопользование реализуется в целях забора воды для питьевого и хозяйственно бытового водоснабжения, купания, плавания на маломерных плавательных средствах, водопоя скота. Однако общее водопользование предполагает обязательное соблюдение правил охраны жизни людей на водных объектах, а также условий, устанавливаемых органами исполнительной власти субъектов Федерации по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области окружающей среды, государственным органом санитарно- эпидемиологического надзора и другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов в пределах их компетенции. Так, органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований
Право специального природопользования - пользование природными ресурсами, связанное с удовлетворением экономических интересов общества, юридических и физических лиц, осуществляемое в соответствии с разрешительной системой и требующее выделения отдельных частей природных объектов в обособленное пользование юридическим или физическим лицам.
Специальное природопользование реализуется в формах комплексного природопользования и специального пользования водами, недрами, объектами животного мира, другими природными ресурсами.
Право комплексного природопользования регулируется Законом «Об охране окружающей среды» и Временным положением о порядке выдачи лицензий на комплексное природопользование, утвержденным приказом Минприроды России от 23 декабря 1993 г.
Комплексное природопользование - это использование предприятием природоресурсного потенциала территории, включающего совокупность природных ресурсов, объектов, системообразуюших факторов и условий (в том числе климатических, геологических, гидрологических и др.), таким образом, что эксплуатация (добыча, изъятие) одного вида природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, а хозяйственная деятельность природопользователя оказывает в целом минимально возможное вредное воздействие на окружающую среду.
Имеются следующие виды специального природопользования:
• особое водопользование (ст. 87 ВК) - для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, по решению Правительства РФ могут предоставляться в особое пользование;
• пользование водными объектами для сброса сточных вод (ст. 144 ВК);
• пользование атмосферой для выброса загрязняющих веществ предприятиями и иными стационарными источниками (ст. 15-22 Закона об охране атмосферного воздуха).
Субъекты права природопользования рассматриваются в двух аспектах:
• как возможный по закону обладатель такого права пользования;
• как обладатель субъективного права пользования природными ресурсами, носитель установленных законом прав и обязанностей, который является субъектом правоотношений пользования землей, ее недрами, водами и лесами, объектами животного мира и атмосферным воздухом.
Закон устанавливает различие между обладателями права природопользования в зависимости от его видов - общего и специального.
Субъект права общего природопользования - каждый человек, находящийся на территории России, поскольку он обладает вытекающими из закона возможностями пользоваться водами, лесами, землей. В рамках права общего природопользования человек может использовать природные ресурсы лишь для собственных нужд, но не для осуществления предпринимательской деятельности (например, граждане могут собирать дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы только для собственных нужд).
Субъекты права специального природопользования - юридические лица и индивидуальные предприниматели. Юридические лица при этом выступают в двух качествах: 1) как государственные или муниципальные органы, наделенные правомочием распоряжаться природными ресурсами, находящимися в государственной и муниципальной собственности, и 2) как получившие соответствующий природный ресурс в пользование.
Принципы права природопользования:
• производность права природопользования от права собственности на
природные ресурсы;
• рациональное природопользование;
• экосистемный подход к регулированию природопользования;
• целевой характер природопользования;
• устойчивость природопользования;
• платность специального природопользования.
Природопользователи наделены соответствующими правами и несут установленные обязанности. Так, они имеют права:
1) участвовать в разработке в принятии решений, осуществление которых связано с экологически вредным воздействием на природную среду и контроле за их выполнением;
2) на возмещение потерь и убытков, связанных с досрочным расторжением договора, ухудшением состояния природной среды и природных ресурсов не по их вине.
Природопользователи обязаны:
1) эффективно использовать природную среду и природные ресурсы в соответствии с целевым назначением, улучшать состояние природной среды, рационально использовать запасы природных ресурсов, не допускать ухудшения экологической обстановки в результате осуществления хозяйственной деятельности;
2) своевременно вносить плату за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды;
З) своевременно представлять органам исполнительной власти и в специально уполномоченные государственные органы России сведения о состоянии природной среды и использовании природных ресурсов;
4) возмещать потери и убытки, допущенные в результате истощения и загрязнения природной среды и природных ресурсов.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Механизм воздействия общества на систему «человек-природа» проявляется в разных формах экологического контроля над состоянием окружающей среды, ее охраны и рационального использования. Среди них главным является государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды.
Управление в сфере взаимодействия общества и природы – совокупность предпринимаемых компетентными органами и уполномоченными лицами действий, направленных на обеспечение исполнения требований экологического законодательства о распоряжении природными ресурсами, обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды, соблюдение, а также защиту экологических прав юридических и физических лиц.
Цель управления - обеспечить охрану окружающей среды и рациональное природопользование. Виды управления: общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное (в том числе муниципальное).
Управление в сфере взаимодействия общества и природы классифицируется на основе функций управления:
• производственное – планирование; учет вредных воздействий на природную среду; координация природоохранной деятельности; экологический контроль; локальное нормотворчество;
• общественное - участие граждан и общественных объединений в принятии экологически значимых решений; общественная экологическая экспертиза; общественный экологический контроль;
• отраслевое (ведомственное.) - государственные функции управления реализуются через соответствующие отраслевые функции, которые в совокупности с производственными могут реализовывать экологические функции управления;
• государственное - создание системы органов управления и координация их деятельности; нормотворчество; управление природными ресурсами; планирование исполнения охраны и улучшения окружающей среды; экологическое нормирование; оценка воздействия на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологическое аудирование; экологический мониторинг; экологический контроль; экологическое воспитание и образование и др.
В области охраны окружающей среды действуют свои методы государственного управления: административный (приказ); экономический (создание условий экономической заинтересованности); морально-материальный (награждение - взыскание, премия и т.п.).
Принципы государственного экологического управления:
• законность;
• «экологизация экономики и экономизация экологии»;
• комплексность;
• административно-территориальный принцип организации управления;
• бассейновый (применительно к территории бассейнов морей, рек,
озер, рыбному промыслу и др. без учета административно-
территориального деления) принцип организации управления;
• смешанный (сочетание бассейнового и административно-
территориального принципов);
• разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных
функций.
Государственный механизм использования и охраны окружающей среды России - это эколого-правовая система, основу которой составляют:
а) система органов государственного управления в сфере охраны и использования окружающей среды;
б) средства (способы) воздействия государства (его органов) на экологических правонарушителей.
Система и компетенция государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды
Закон «Об охране окружающей среды» устанавливает систему органов управления охраной окружающей среды, которую составляют органы федеральной государственной власти, государственной власти субъектов Федерации общей компетенции, местного самоуправления, а также некоторые органы, наделенные полномочиями по экологическому управлению.
К органам федеральной государственной власти общей компетенции относятся Федеральное Собрание РФ (ст. 5 Конституции РФ), Правительство РФ (ст. 6), специально уполномоченные на то федеральные государственные органы (ст. 7) - органы государственного управления, осуществляющие свои функции на всей территории России самостоятельно и через свои территориальные органы.
Выделяются три разновидности таких органов.
Органы общего (комплексного) государственного экологического управления;
Министерство природных ресурсов России - осуществляет управление особо охраняемыми территориями, государственными фондом недр, водным и лесным фондами;
3. Федеральная служба земельного кадастра России и Министерство имущественных отношений РФ (до 30 апреля 1998 г. - Государственный комитет РФ но земельным ресурсам и землеустройству, с 30 апреля 1998 г. Министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Минземстрой России), с 22 сентября 1998 г. до 20 мая 2000 г. - Государственный комитет РФ по земельной политике) осуществляют управление государственным земельным фондом.
Функциональные органы государственного экологического управления - это органы, на которые возложены специальные задачи по государственному экологическому управлению: Минздрав России (в том числе Департамент госсанэпиднадзора России); Минобороны России, Госстрой России, МВД России (см. приказ МВД России от 12 июля 1993 г. «О мерах по улучшению природоохранной деятельности в МВД России»), МПС России (см. Примерное положение об отделе охраны природы Управления железной дороги, утвержденное приказом МПС России от 26 декабря 1996 г.); Госкомстат России, МЧС России и др. Кроме того, особое место занимают природоохранные прокуратуры.
Координационные специально уполномоченные органы государственного управления в области ООС (осуществляют свою деятельность в соответствии с постановлениями Правительства РФ):
Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию, Экспертный совет при Правительстве РФ, Государственный центр экологических программ Министерства природных ресурсов России и др.
К органам государственной власти субъектов Федерации общей компетенции отнесены, например. Администрация по землепользованию и экологии Московской области (действующая на основании Положения о нем, утвержденного постановлением главы администрации Московской области от 1 ноября 1994 250).
Органы местного самоуправления также функционируют в сфере регулирования природоохранных отношений.
Главную роль исполнительного характера по охране окружающей среды выполняет Министерство природных ресурсов России.
Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов России это министерство является федеральным исполнительным органом в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, координирующим деятельность иных органов исполнительной власти в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Министерство природных ресурсов России является не только государственным органом управления государственным фондом недр, но и специально уполномоченным государственным органом управления использования и охраны водного фонда, а также специально уполномоченным государственным органом (в пределах своей компетенции) в области охраны окружающей среды. Эти функции возложены на Министерство как на правопреемника упраздненных Комитета по геологии и использованию недр, Комитета по водному хозяйству и Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов.
Министерство природных ресурсов России осуществляет возложенные на него полномочия либо непосредственно, либо через свои территориальные органы (бассейновые и подведомственные ему организации). Свою деятельность оно осуществляет во взаимодействии с другими органами федеральной исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления и общественными организациями.
В Положении о Министерстве природных ресурсов России подробно определены его задачи и функции в областях геологического изучения и управления государственным фондом недр, управления использованием и охраной водного фонда, а также проведения государственной политики и координации деятельности других федеральных органов исполнительной власти в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов.
Министерство природных ресурсов России осуществляет на коллегиальной основе:
1. межотраслевую координацию и функциональное регулирование:
- в области охраны окружающей среды;
- обеспечения экологической безопасности;
- сохранения биологического разнообразия;
-обращения с отходами, за исключением радиоактивных;
- в части, касающейся соблюдения требований природоохранительного законодательства;
2. государственную экологическую экспертизу;
3. управление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями;
4. несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды.
Некоторые функции в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов выполняют другие государственные органы. Например, с 1992 г. в структуре Минобороны России существует Управление экологии и специальных средств защиты. В округах и по видам, родам войск имеются специальные экологические инспекции, главная задача которых - организация и координация правоохранительной деятельности в Вооруженных Силах РФ с целью максимального уменьшения последствий военной деятельности на окружающую среду, обеспечение зашиты личного состава, действующего в экстремальных условиях. Управление имеет свою программу экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ, ставшую разделом Концепции экологической безопасности России. Оно разрабатывает рекомендации для каждого вида, рода войск, настоятельное требование которых - обязательная экологическая экспертиза при проведении учений.
Министерство чрезвычайных ситуаций России имеет свои войска, спасательную технику и авиацию, а также различные центры и отряды, способные к быстрым оперативным действиям в случае возникновения любых чрезвычайных ситуаций. Согласно Положению о нем, утвержденном постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г., к его функциям относятся:
1) руководство работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций, в том числе их последствий;
2) участие в подготовке предложений по разработке развития и размещения производительных сил, проектов планировки и застройки территории с учетом радиационных, социально экономических и других факторов, направленных на защиту населения и окружающей среды в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
З) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по проведению поиска и спасения людей, аварийно-спасательных работ, ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, химических и радиоактивных веществ на море и внутренних водоемах страны и др.
Итак, являясь федеральным специализированным органом власти, МЧС России осуществляет государственное управление, координацию и контроль в области гражданской обороны, проведения подводных работ особого назначения, предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами, стихийными бедствиями, возможным применением средств поражения.
Ряд природоохранных функций выполняют Госгортехнадзор России и Госатомнадзор России.
Согласно Закону РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в деле санитарно- эпидемиологического благополучия населения важная роль принадлежит Минздраву России, на которое с 14 августа 1996 г. возложены функции санитарно-эпидемиологического надзора. Минздрав России обеспечивает реализацию государственных, региональных и местных программ укрепления здоровья и профилактику заболеваний населения.
В зависимости от компетенции государственные органы, осуществляющие контроль в области природопользования, классифицируются на органы общей межведомственной и отраслевой (ведомственной) компетенции.
Органы общей компетенции выделены в особый вид в силу того, что решение вопросов природопользования и охраны окружающей среды, во-первых, не является их специальной функцией, а во-вторых, решения этих органов действуют на определенных территориях и распространяются на всех граждан и различные учреждения, предприятия и организации, подпадающие под территориальную юрисдикцию этих органов. Например, Правительство РФ принимает постановления по всем отраслям экологии, Министерство природных ресурсов России занимается вопросами охраны окружающей среды. Если постановление Правительства РФ действует на всей территории России, то приказ Министерства природных ресурсов - только на той территории, где сложилось неблагоприятное экологическое положение, на ликвидацию которого и направлен данный приказ.
Как федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, так в органы местного самоуправления общей компетенции в отличие от остальных органов осуществляют комплексное регулирование природопользованием и охраны окружающей среды на своей территории. Поэтому в постановлениях Правительства РФ, в нормативных правовых актах исполнительных органов субъектов Федерации и в решениях органов местного самоуправления могут содержаться разнообразные положения, регулирующие деятельность в различных отраслях.
К органам регулирования межведомственной компетенции относятся Росгидромет, Минздрав России, Госстандарт России, МВД России и др. Они образуют самостоятельную группу в силу того, что акты, принимаемые этими министерствами и ведомствами, имеют обязательную силу для всех иных предприятий, министерств и ведомств. Так, стандарты, принятые Госстандартом России относительно предельно допустимых вредных выбросов автомобилей, обязательны для всех машин любого класса, в том числе для ГИБДД, осуществляющей контроль за соблюдением этого стандарта
В отличие от межведомственных органы отраслевой компетенции осуществляют регулирование по использованию и охране, как правило, одного природного объекта и издают обязательные к использованию акты для всех иных ведомств, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию данного объекта.
Функции государственного регулирования природопользованием и охраны окружающей среды выполняет Министерство природных ресурсов России и его территориальные органы, а также специально уполномоченные государственные органы в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов и их территориальные органы в пределах своей компетенции.
Функции государственного регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов осуществляют специально уполномоченные государственные органы в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов и их территориальные органы, к которым относятся: Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство имущественных отношений РФ, Росгидромет, Роскартография, Госкомрыболовство России, Министерство сельского хозяйства РФ и др.
Министерства и ведомства осуществляют государственное управление развитием хозяйственной и иной деятельности, обязаны вносить изменения и дополнения в отраслевое законодательство в соответствии с федеральным экологическим законодательством.
Министерство природных ресурсов России и его территориальные органы, специально уполномоченные государственные органы России в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов наряду с исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления несут ответственность за благоприятное качество окружающей среды.
Взаимодействуя со специально уполномоченными органами, Министерство природных ресурсов России осуществляет природопользование и охрану окружающей среды, координирует деятельность специально уполномоченных органов в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов, а также других министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций в области природопользования и охраны окружающей среды, проводит государственный экологический контроль.
В ведении специально уполномоченных государственных органов находятся: регулирование использования отдельных видов природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, а также государственный контроль над использованием и охраной указанных объектов. К ведению органов местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей среды относятся: владение, пользование и распоряжение природными ресурсами и природными объектами, находящимися в муниципальной собственности; выдача разрешений природопользователям на ведение хозяйственной и иной деятельности в соответствии с порядком, установленным законодательством; принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением экологических требований.
Федеральные органы регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов выполняют следующие задачи.
1. Министерство природных ресурсов России осуществляет:
• комплексное управление и регулирование в области охраны окружающей среды, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;
• координацию деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;
• оценку и прогнозирование антропогенного воздействия на окружающую среду, а также состояния и использования природных ресурсов;
• формирование нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды, регулирование природопользования, обеспечение экологической безопасности, приватизацию единой государственной системы экологического мониторинга;
• организацию и проведение государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности;
• обеспечение населения экологической информацией;
• организацию природно-заповедного дела, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги РФ;
• реализацию обязательств России, вытекающих из членства нашей страны в международных организациях и участия в международных договорах по охране окружающей среды и природных ресурсов, функцию международного сотрудничества в этой области;
• развитие и эффективное использование материально- технической базы территориальных органов и подведомственных организаций;
• контроль над ведением работ по геологическому изучению недр, рациональным, комплексным, экологически безопасным использованием недр и их охраной, соблюдением порядка и условий пользования недрами;
• взаимодействие с государственными органами по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, включая наблюдение за качеством подземных вод, мониторинг экзогенных и эндогенных геологических процессов;
• контроль в области охраны подземных вод от загрязнения и истощения, ведение государственного водного кадастра по разделу «Подземные воды»;
• определение возможности сброса в недра сточных вод и захоронения в глубоких горизонтах вредных веществ и отходов производства и размещение сети наблюдательных скважин;
• разработку правил и норм геологического изучения недр, а также порядок и условия их применения;
• разработку и реализацию основных направлений федеральной политики в области водного хозяйства, воспроизводства, охраны водных ресурсов и восстановления водных объектов, бассейнового регулирования использования водных ресурсов;
• проведение единой научно-технической политики в области водного хозяйства, водопользования, воспроизводства, охраны водных ресурсов и восстановления водных объектов, бассейнового регулирования водных ресурсов;
• разработку и реализацию мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий паводков и других видов вредного воздействия вод;
• организацию эксплуатации и строительства водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения;
• совершенствование экономического и правового механизма управления водным хозяйством, водопользованием и охраной водных ресурсов;
• разработку основных направлений федеральной политики в области использования, воспроизводства, охраны лесов и развития лесного хозяйства;
• обеспечение постоянства лесопользования, сбережения и приумножения лесных богатств, усиление защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных функций леса;
• защиту федеральных интересов при регулировании лесопользования, восстановлении и охране лесов; совершенствование экологических методов управления в лесном хозяйстве;
• защиту интересов России в использовании и охране трансграничных вод;
• международное сотрудничество в области водного хозяйства, использования и охраны водных ресурсов.
2. Федеральная служба земельного кадастра России и Министерство имущественных отношений РФ:
осуществляют государственную политику в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды;
организуют и проводят работы, связанные с приватизацией земель;
осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель;
ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
организуют и проводят работы по землеустройству, организуют выполнение научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
создают банки данных о федеральных и других землях;
разрабатывают меры по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.
З. Госкомрыболовство России:
осуществляет единую политику в области рационального использования запасов рыб, других водных животных и растений, их сохранения и воспроизводства;
регулирует использование водных живых ресурсов;
готовит предложения по управлению рыбными запасами и в открытых районах Мирового океана за пределами экономической зоны России с целью заключения международных договоров, соглашений и конвенций;
организует изучение состояния запасов рыб, других водных животных и растений, устанавливает объемы допустимых уловов, разрабатывает научно обоснованные режимы промысла и комплексные мероприятия по повышению биопродуктивности рыбохозяйственных водоемов;
осуществляет комплексный анализ социально-экономического и научно-технического развития рыбного хозяйства страны;
ведет контроль за работой капитанов рыбных портов, безопасностью мореплавания на рыбохозяйственных судах;
руководит деятельностью своего представительства за рубежом.
4. Росгидромет:
осуществляет гидрометеорологическое и гелиогеофизическое обеспечение экономики, органов государственной власти, населения и Вооруженных Сил РФ и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод, суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, комплексный фоновый мониторинг и космический мониторинг;
оценивает климатические изменения агроклиматических и поверхностных водных ресурсов России и субъектов Федерации;
исследует гидрометеорологические и геофизические процессы в атмосфере, на поверхности суши и в Мировом океане, включая Арктику и Антарктику, околоземное космическое пространство;
осуществляет активное воздействие на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления; ведет государственный надзор за проведением предприятиями, учреждениями и организациями работ по активному воздействию на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления;
выполняет в установленном порядке международные обязательства России по вопросам гидрометеорологии и гелиогеофизики, климата и его изменений, мониторинга загрязнения окружающей среды, состояния верхних слоев атмосферы и ее озонового слоя, изучения Мирового океана, Арктики и Антарктики, активного воздействия на гидрометеорологические процессы.
К систематизированным источникам сбора и использования экологической информации относятся государственные кадастры природных ресурсов, Красная книга РФ, Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ, Государственный доклад о состоянии ООС в России и др.
К системе организационно-правовых мер по природопользованию и охране окружающей среды относится государственный учет природных ресурсов – ведение государственных кадастров природных ресурсов
Государственный учет в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется по единой системе (органами статистического учета), по видам и подвидам ресурсов (например, по видам земель, вод, лесов в другим объектам природы), их количеству, качеству. Этот первичный учет является базой для дальнейшей более совершенной формы учета и контроля - кадастров природных ресурсов государственного уровня и значения.
Государственные кадастры природных ресурсов и объектов - свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, состав и категории пользователей.
Кадастры представляют собой совокупность: количественных данных о природных ресурсах, их видах в подвидах; наглядных таблиц, диаграмм и схем; световых табло, карт; электронных данных. Каждый кадастр - это многотомный свод показателей. По кадастрам определяются экономическая оценка и бонитировка почв, других природных ресурсов, размеры и виды ренты, платежей, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы и другие показатели, необходимые для рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей среды.
По своему характеру и содержанию кадастр - это совокупность научно обоснованных и достоверных данных о количественном и качественном составе каждого природного объекта, ресурса, о его составных частях, субъектах прав на них (собственников, владельцев, пользователей, арендаторов). Указанные данные ежегодно уточняются и пополняются в зависимости от изменений в том или ином ресурсе (например, деградация и консервация земель, перевод их из одной категории в другую, уничтожение лесов пожарами, исчезновение или создание новых водоемов, разведка новых месторождений полезных ископаемых).
Данные, содержащиеся в кадастрах, являются основой для принятия решения о предоставлении природного ресурса в пользование. Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям.
Государственные кадастры классифицируются на следующие два вида: кадастры природных ресурсов и кадастры территорий.
1. К кадастрам природных ресурсов относится, в частности, Государственный водный кадастр (см. ст. 79 ВК);
Государственный кадастр объектов животного мира (см. ст. 14 Закона о животном мире);
Государственный земельный кадастр содержит систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель России и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.Государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется путем их описания и индивидуализации в Едином государственном реестре земель, земельных участков. Порядок ведения государственного земельного кадастра установлен Федеральным законом от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»;
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых (см. ст. 30 в 32 Закона о цедрах);
Государственный лесной кадастр (см. ст. 69 ЛК);
Государственный водный кадастр (см. ст. 79 ВК);
Государственный кадастр объектов животного мира (см. ст. 14 Закона о животном мире);
Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (см. ст. 4 Закона об особо охраняемых природных территориях, приказ Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. Г 312 «О6 утверждении правил ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий»).
2. Кадастры территорий состоят из территориальных кадастров природных ресурсов и объектов.
В качестве государственных кадастров выступают: Реестр особо охраняемых природных территорий; документы о загрязнителях окружающей среды; красные книги редких и исчезающих животных и растений; государственный Регистр потенциально опасных веществ (химических, биологических и иных, как естественных, так и искусственно созданных).
В России в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. 52-ФЗ «О животном мире» и Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. 15 «О Красной книге Российской Федерации» ведутся Красная Книга РФ и красные книги субъектов Федерации.
Красная книга РФ является официальным документом, содержащим сведения о распространении и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных в дикорастущих растений и грибов (объектов животного и растительного мира), обитающих (произрастающих) на территории России, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России.
Красная книга РФ ведется Министерством природных ресурсов России и его территориальными органами во взаимодействии с Министерством сельского хозяйства РФ и его территориальными (бассейновыми) органами, Российской академией наук, а также органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Ведение Красной книги РФ включает.
• сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира;
• организацию мониторинга состояния объектов животного и растительного мира;
• создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира;
• занесение в установленном порядке в Красную книгу РФ (или исключение из нее) объектов животного или растительного мира;
• подготовку к изданию, издание и распространение Красной книги РФ;
• подготовку и реализацию предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков с целью сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ;
• выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанной с использованием объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ;
• выдачу разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ.
Основанием для занесения в Красную книгу РФ или изменения категории статуса того или иного объекта животного или растительного мира служат данные об опасном сокращении е го численности и (или) ареала. о неблагоприятных изменениях условий существования этого объекта или другие данные, свидетельствующие о необходимости принятия специальных мер по его сохранению и восстановлению.
Основанием для исключения из Красной книги РФ или изменения категории статуса того или иного объекта животного или растительного мира служат данные о восстановлении его численности и (или) ареала, о положительных изменениях условий его существования или другие данные, свидетельствующие об отсутствии необходимости принятия специальных мер по его сохранению и восстановлению, а также в случае его безвозвратной потери (вымирания).
Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ - способ государственной регистрации этих веществ, ведется по единой для России системе и включает информацию о назначении, номенклатуре, производстве и применении этих веществ, о свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде.
Государственной регистрации подлежат потенциально опасные химические и биологические вещества природного и искусственного происхождения, производимые на территории России и закупаемые за рубежом для использования в экономике страны и быту. Данная регистрация осуществляется на основе токсиколого-гигиенических и эколого-токсикологических исследований, гигиенической регламентации, гигиенических экологических нормативов в отношении безопасности веществ для здоровья человека и природных ресурсов, в отношении безопасности веществ для окружающей среды, а также с учетом мер индивидуальной и коллективной зашиты здоровья человека и окружающей среды при производстве и применении (использовании) потенциально опасных химических и биологических веществ.
Порядок ведения данного Регистра регулируется соответствующим постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1992 г.
Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1410 создан Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении. Основная задача Фонда - накопление и сохранение информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении в целях обеспечения такой информацией отраслей экономики, Вооруженных Сил РФ и населения страны.
Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении - это упорядоченная, постоянно пополняемая совокупность документированной информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, получаемая в результате деятельности Росгидромета, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, исполнительной власти субъектов Федерации, физических и юридических лиц независимо от организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики, мониторинге состояния окружающей среды).
Централизованный учет документов Единого государственного фонда данных, методическое руководство по комплектованию, учету, систематизации документов и их структуре, обеспечению их сохранности и совместимости форматов представления данных на электронных носителях осуществляются Всероссийским научно-исследовательским институтом гидрометеорологической информации - Мировым центром данных, в порядке, установленном Росгидрометом.
Государственный доклад о состоянии окружающей среды в России представляет собой официальный документ, содержащий информацию о качестве ОС, состоянии природных ресурсов и т.п., предназначенную для государственных органов управления и населения, и служащий основой для уточнения приоритетных областей и направлений природоохранной деятельности, а также программ, направленных на улучшение экологической обстановки в России.
Разработка доклада осуществляется Министерством природных ресурсов России с участием заинтересованных министерств и ведомств.
Ежегодный государственный доклад о состоянии окружающей среды состоит из трех частей: «Качество природной среды и состояние природных ресурсов» (ч. 1), «Воздействие народного хозяйства на окружающую среду» (ч.11), « Государственное регулирование природопользования в охраны окружающей среды» (ч. III).
Права и обязанности должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды и природных ресурсов
Должностные лица специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды, охраны и использования природных ресурсов, а также санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с возложенными на эти органы задачами имеют право:
запрашивать и получать в установленном порядке от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, предприятий, учреждений и организаций сведения об их природоохранной деятельности, в том числе деятельности по охране почв, воздуха, воды, животного и растительного мира, лесопользованию и ведению лесного хозяйства;
беспрепятственно при предъявлении служебного удостоверения посещать предприятия, учреждения и организации, проверять соблюдение ими природоохранительного и санитарного законодательства, организовывать обследование территорий и земельных участков с целью установления воздействия их деятельности на окружающую природную среду;
составлять протоколы о нарушениях экологического законодательства;
давать предприятиям, организациям, учреждениям, гражданам обязательные для исполнения предписания и указания по устранению нарушений экологического законодательства и по охране окружающей среды;
привлекать в установленном порядке специалистов для проведения проверки и обследования земель, находящихся в ведении проверяемого субъекта;
направлять в соответствующие органы материалы о нарушении природоохранительного и природноресурсного законодательства, законодательства о санитарно эпидемиологическом благополучии;
предъявлять иски в суд или арбитражный суд о взыскании ущерба, причиненного в результате правонарушения;
вносить в местную администрацию предложения о приостановлении работ предприятий, учреждений, организаций, если они совершаются с нарушением экологического законодательства и могут привести к загряз нению и деградации окружающей природной среды, уничтожению генофонда;
вносить в местную администрацию предложения о частичном или полном изъятии земель в случаях: использования земель не по целевому назначению; использования земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки;
вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов и других работ в случае их приостановки а также при отсутствии документов, удостоверяющих право на землю,
Обязанности контрольных органов, специально уполномоченных в области охраны окружающей среды, охраны и использования природных ресурсов, а также уполномоченных в области санитарно-эпидемиологического благополучия, определены Кодексом об административных правонарушениях.
Общественные экологические объединения
Каждый гражданин может реализовать свои экологические права как самостоятельно, так и путем участия в общественных объединениях.
Деятельность общественных экологических объединений (организаций) регламентируется экологическим законодательством. На первом месте стоит конституция Российской Федерации, провозглашающая право российских граждан на объединение для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется (ст. 30). Однако запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены, в частности, на подрыв безопасности государства (ст. 13).
Закон «Об охране окружающей среды» предусматривает право граждан создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, иные общественные формирования и фонды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения. Граждане могут участвовать в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах по охране окружающей природной среды.
К числу иных нормативных актов, закрепляющих экологические права граждан, можно отнести: Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г., Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г., Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. и некоторые другие.
Эти нормативные правовые акты определяют статус общественных экологических организаций, их формы, функции, полномочия (права и обязанности), принципы и методы взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления, взаимоотношения с международными общественными экологическими организациями.
Общественные экологические организации осуществляют свою деятельность на правах юридического лица с момента их государственной регистрации в установленном законом порядке. Их деятельность (создание, реорганизация, ликвидация и т.п.) и ответственность регулируются нормами гражданского права (Гражданским кодексом Российской Федерации). Государственная регистрация общероссийских и международных общественных экологических объединений (организаций) осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации; межрегиональных общественных экологических объединений - органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения; региональных и местных объединений — органами юстиции субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить, что общественные экологические объединения (организации) могут функционировать и без государственной регистрации, не приобретая прав юридического лица.
Общественные экологические организации можно подразделить на З группы.
1. Общественные организации, осуществляющие исключительно экологическую, природоохранную деятельность. К их числу относится прежде всего Всероссийское общество охраны природы. Основными целями его уставной деятельности являются организация движения общественности за здоровую и благоприятную экологическую обстановку в Российской Федерации; развитие активности в самодеятельности граждан по охране, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.
В эту же группу входит Высший экологический совет при Комитете по экологии Государственной думы, представляющий собой постоянно действующий коллегиальный орган экспертного информационно-консультативного обеспечения. Сюда же относятся благотворительные общественные образования, содействующие различным организациям и физическим лицам в помощи жертвам экологических катастроф.
2. Общественные экологические организации, занимающиеся проблемами экологии наряду с выполнением иных своих функций. Многие общественные организации различного профиля стали активно заниматься еще и экологией. Например, Всероссийское общество спасения на водах, целью которого является оказание помощи государственным и местным органам власти и управления в осуществлении мероприятий по охране жизни людей на водах, международная неправительственная организация «Центр экологии человека», осуществляющая помощь жертвам стихийных бедствий и экологических катастроф.
К числу таких организаций относятся и другие объединения: творческие союзы, экологические секции при библиотеках и домах культуры, историко-патриотические экологические организации и т.п.
В 1997 году учрежден общественный центр «Экология и правозащита», объединивший юристов, заинтересованных в решении задач по реализации декларированных Конституцией Российской Федерации положений о высшей ценности человека, его прав и свобод. Центр должен содействовать совершенствованию экологического законодательства и правоприменительной практики в области охраны природы, повышению уровня правовой и экологической культуры.
З. Общественные экологические организации, которые занимаются конкретными проблемами окружающей природной среды, а не общими ее вопросами, например охраной животных (Межреспубликанский благотворительный фонд в защиту животных) или сохранением видового разнообразия и численности птиц на территории России (Союз охраны птиц России). К данной группе можно отнести также Интернациональный фонд жертв радиационных катастроф. Эта общественная экологическая организация осуществляет защиту гражданских, экономических, культурных прав и свобод жертв радиационных катастроф, их социальную и медицинскую реабилитацию, а также материальное обеспечение и трудоустройство граждан, пострадавших от воздействия радиации.
Объединения (ассоциации и союзы) экологических организаций создаются на договорной основе для расширения своих возможностей в реализации уставных целей. В частности, довольно известны экологическая ассоциация “Экология и мир”, Социальный экологический союз, Российский экологический союз. Отделения этих объединений действуют в различных городах, имеют широкую сеть первичных организаций и филиалов. Такие экологические объединения имеют возможность проводить крупномасштабные природоохранные проекты в разных концах Российской Федерации. Особенности таких объединений в том, что все входящие в них организации равноправны и не подчинены какому- либо центру, они сотрудничают друг с другом с целью добиться наибольшей эффективности в своей экологической деятельности.
В 1997 году был создан Общероссийский союз общественных объединений «Российское экологическое движение» (РЭД). Цель создания движения — объединение усилий общероссийских, региональных и местных общественных экологических и природоохранных организаций в подготовке и осуществлении мероприятий по охране окружающей природной среды, воспитанию у населения стремления жить и развивать экономику и общество в соответствии с законами и возможностями природы.
Особый интерес представляют, помимо вышеприведенных экологических организаций (объединений):
1) политизированные экологические организации,
2) различные комитеты спасения, 3) экологические организации научного и коммерческого характера, 4) экологические фонды.
К политизированным общественным экологическим организациям следует отнести Федеральное экологическое движение зеленых, учрежденное в 1990 году Советским благотворительным фондом экологии и милосердия имени В. Высоцкого, Советской ассоциацией альтернативной помощи (медицины) и Международной ассоциацией стрессотерапии. Цель этого движения — создание “Мирового общества Земли” с общими экологическим, политическим и экономическим направлениями.
Среди экологических комитетов спасения наиболее известен Комитет спасения Волги. В настоящее время его отделения действуют во всех областных центрах и многих крупных городах Волжского бассейна. Этот комитет занимается вовлечением людей в движение сохранение Волги и связанных с ней территорий. Не менее важна деятельность такого общественного экологического комитета, как Комитет по спасению реки Хопер, проведший несколько экспедиций по изучению экологической обстановки в ее бассейне и разработавший на основе полученных материалов Концепцию природоохранного развития реки Хопер и прилегающих к ней земель как единой экосистемы.
К наиболее активно действующим экологическим организациям научного и коммерческого характера можно отнести экологическое объединение “Ноосфера”, которое имеет серьезные научные разработки в области очистки питьевой воды, очистки промышленных выбросов.
Экологические фонды - это не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующие социальные благотворительные экологические цели. Межрегиональный фонд поддержки экологических инициатив содействует осуществлению конкретных мероприятий по улучшению экологической обстановки в различных регионах России, оказывает всестороннюю поддержку экологическому предпринимательству и изобретательству.
Государство не вправе вмешиваться в деятельность экологических фондов, исключение составляет лишь государственная регистрация этих организаций. Но, как и все иные общественные организации, они осуществляют свою деятельность на основе соответствующего законодательства.
Несмотря на свою самостоятельность и независимость, общественные экологические организации по-прежнему сотрудничают с органами государственной власти и органами местного самоуправления: требуют назначения государственной экологической экспертизы по вопросам размещения и проектирования объектов, рекомендуют своих представителей для участия в ней; ставят вопросы перед государственными органами о привлечении к ответственности виновных должностных лиц; предъявляют в суд или арбитражный суд иски о возмещении вреда здоровью или имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями.
В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» государство гарантирует экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Специально уполномоченные и иные государственные органы, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, их должностные лица обязаны содействовать общественным объединениям в реализации их прав, принимать необходимые меры по выполнению предложений и требований общественных организаций в сфере природоохранной деятельности. Лица, препятствующие общественным экологическим организациям (объединениям) в реализации их функций, привлекаются к ответственности правоохранительными государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать общественным экологическим организациям, как некоммерческим, экономическую поддержку в различных формах:
- предоставление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей;
- полное или частичное освобождение от оплаты за пользование государственным или общественным имуществом;
- материально-техническое обеспечение и субсидирование этих организаций;
- финансирование на конкурсной основе благотворительных экологических программ, разрабатываемых общественностью.
Не только государство оказывает воздействие на деятельность общественных экологических организаций, но и сами они воздействуют на деятельность государства. Например, они осуществляют контроль за выполнением экологического законодательства министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами.
Общественные экологические организации в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» выполняют следующие функции:
- разрабатывают, утверждают и пропагандируют свои экологические программы;
- защищают экологические права и интересы населения;
- развивают экологическую культуру населения;
- привлекают граждан на добровольных началах к активной природоохранной деятельности;
- за счет своих средств и добровольного трудового участия населения выполняют работы по охране и воспроизводству природных ресурсов и улучшению окружающей природной среды;
- оказывают всемерное содействие государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства;
- создают общественные фонды охраны природной среды и расходуют их на проведение экологических мероприятий;
- требуют в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничения, прекращения или перепрофилирования их деятельности;
- требуют предоставления своевременной достоверной информации о загрязнении окружающей природной среды, мерах ее охраны;
- организуют собрания, митинги, пикеты, шествия, демонстрации, сбор подписей.
Этот перечень не является исчерпывающим. Общественные организации и движения выполняют и некоторые другие функции, отвечающие целям экологической деятельности и не противоречащие законам Российской Федерации.
Большое значение в деятельности общественных экологических организаций имеет проведение общественной экологической экспертизы.
В соответствии с федеральным законом «Об экологической экспертизе» общественные организации (объединения) имеют право:
- выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;
- направлять предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной деятельности в соответствующие государственные органы экологической экспертизы;
- получать от этих органов информацию о результатах проведения государственной экологической экспертизы.
Цели государственной и общественной экологической экспертизы совпадают, но задачи их разные. Обычно общественная экологическая экспертиза наряду с другими задачами стремится привлечь внимание государственных органов к конкретному объекту, распространить информацию о его опасности для окружающей природной среды.
Федеральный закон «Об общественных объединениях» также установил право общественных объединений участвовать в выработке и принятии решений органов государственной власти и органов местного самоуправления через своих представителей в порядке и объеме, предусмотренных этим и другими законами.
Заключения общественной экологической экспертизы, проводимой общественными объединениями граждан, носят рекомендательный характер, однако становятся юридически обязательными после их утверждения соответствующими органами государственной экологической экспертизы.
Общественные экологические объединения участвуют в проведении ОВОС, их мнение должно приниматься во внимание до принятия решения об осуществлении этой деятельности.
Основными формами участия общественных экологических объединений граждан в проведении ОВОС являются
открытые заседания;
публичные слушания;
представление письменных замечаний по различным документам, касающимся окружающей среды.
Общественные организации (в том числе экологические) должны иметь право знакомиться с проектом будущего объекта, с оценкой его предполагаемых воздействий на окружающую природную среду, с предполагаемыми экологическими последствиями; право требовать предоставления информации о проекте; право сотрудничать с органами государственной власти, органами местного самоуправления и с заказчиком проекта в проведении мероприятий по учету мнения населения; право участвовать в проведении слушаний и обсуждении проекта; право представлять свои соображения об экологическом улучшении проекта или требовать отказа в осуществлении проекта и, наконец, право знакомиться с конечными выводами и решениями, принятыми по данному проекту.
Российские экологические общественные организации (объединения) вправе сотрудничать с аналогичными организациями других стран, если это не противоречит российскому законодательству, не нарушает интересов нашей страны, не влияет на обороноспособность, экономическое, политическое положение России и т.д.