47. Целевые программы: содержание, назначение, виды, особенности финансового обеспечения, направления совершенствования.
Как показывает мировой опыт, программно-целевой метод может служить эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики. Именно такой метод управления применяется в государствах Европейского союза, США и Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Программно-целевой метод разработан в 1950-е гг. в США. Сам термин введен в 1954 г. П.Ф. Друкером.
Целевая комплексная программа является одним из инструментов целевого программирования.
В соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 N 594 (в редакции последних изменений от 11.12.2012) целевые программы - это «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики».
Целевая комплексная программа - это документ, в котором отражаются цель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных на решение наиболее эффективным путем экономических проблем и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
Целевые программы включаются в государственные программы. А целевая программа зачастую с несколько подпрограмм, которые включаются в общие задачи целевой программы.
Каждая целевая программа должна содержать следующие разделы:
- обоснование целей, характеристика проблемы которая решается в целевой программе;
- основные цели, задачи с указанием сроков и этапов ее реализации и конечные показатели, отражающие ее выполнение (целевые индикаторы);
- мероприятия целевой программы;
- обоснование ресурсного обеспечения;
- механизм реализации, а именно: механизм управления, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы;
- оценка эффективности реализации (социально-экономической и экологической).
Целевые программы можно классифицировать:
по статусу: межгосударственными, федеральными, межрегиональными, региональными, межмуниципальными и муниципальными;
по территориальному охвату программы подразделяются на общероссийские, субрегиональные (в границах федеральных округов), региональные и местные;
по функциональной ориентации программы подразделяются на комплексные, межфункциональные и функциональные;
по срокам реализации программы подразделяются на краткосрочные (до 2 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).
Доля ФЦП в расходной части федерального бюджета
Год |
Всего расходы федерального бюджета |
Расходы федерального бюджета на ФЦП |
% от федерального бюджета |
2011 |
11121.4 |
889.1 |
7.99 |
2012 |
12745.2 |
1096.1 |
8.60 |
2013 |
11493.9 |
1021.3 |
8.89 |
Бюджетные ассигнования на ФЦП в 2013 г. составили 1021,3 млн.руб. Так, доля расходов федерального бюджета на целевые программы ежегодно увеличивается. С 2011 по 2013 гг. рост составил 1,9 процентных пункта.
Количество программы и подпрограмм, а также объемы бюджетного финансирования федеральных целевых программ (млн.руб.) представлены в таблице 1.2.
Показатели федеральных целевых программ
Год |
Количество программ |
Количество подпрограмм |
Объемы бюджетных ассигнований |
|||
ГКВ |
НИОКР |
Прочие нужды |
Всего |
|||
2008 |
47 |
47 |
410180.0584 |
59260.9247 |
272869.4143 |
742310.3974 |
2009 |
52 |
47 |
461067.3887 |
97559.3914 |
253840.2721 |
812467.0522 |
2010 |
53 |
46 |
446296.5073 |
104436.2520 |
205883.3369 |
756616.0962 |
2011 |
57 |
42 |
545105.6282 |
152807.7265 |
191177.2278 |
889090.5825 |
2012 |
54 |
37 |
656746.1597 |
181966.9637 |
257375.1034 |
1096088.2268 |
2013 |
49 |
29 |
572167.1429 |
205738.9330 |
243398.8022 |
1021304.8781 |
2014 |
46 |
22 |
489111.0603 |
181917.5333 |
238487.2534 |
909515.8470 |
2015 |
45 |
21 |
487619.5912 |
172965.3801 |
256811.6444 |
917396.6157 |
Федеральные целевые программы с наибольшим финансированием из федерального бюджета представлены в таблице 1.3.
Наименование |
Объем бюджетного финансирования |
Развит. транспортн. сист. 2010-15 |
364464.93 |
Федер. космич. программа 2006-15 |
128330.25 |
Развитие Д.Востока и Заб. 1996-13 |
47229.57 |
Жилище 2011-15 |
42193.41 |
Разв. гражд. авиатехники 2002-15 |
41929.29 |
Исследован. и разработ-ки 2007-13 |
22207.79 |
Культура России 2012-18 |
21794.06 |
ГЛОНАСС 2012-20 |
21555.57 |
Развит.росс.космодромов 2006-15 |
20803.51 |
Ядерн. и радиац. безопасн. 2008-15 |
20324.69 |
В наибольшей мере по средством целевых программ финансируются развитие транспортной системы и космическая программа.
Источниками финансирования целевых программ выступают бюджеты различных уровней: федеральный, региональный и муниципальный, а также внебюджетные источники: средства организаций и физических лиц, банковские кредиты, заемные средства (распространение акций, ценных бумаг). Источники софинансирования ФЦП в 2011 г. представлены на рисунке 1.1.
Софинансирование обеспечивается в большой степени внебюджетными источниками, участие региональных бюджетов незначительно.
Необходимо совершенствование целевых программ, что обусловлено проблемами и недостатками существующей системы целевого программирования:
1. Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано четких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. Необходимо создать организационно-управленческие и нормативно-законодательные основы регионального программирования.
2. Несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению и содержат завышенные потребности в финансовых и материально-технических ресурсах. Программы должны проходить объективную экспертизу и проекты должны формироваться с учетом ресурсного потенциала регионов и реальных возможностей государственной поддержки.
3. Отсутствие адекватных методик расчета экономической эффективности программ. Мероприятия программ не всегда четко обосновываются, поэтому нет уверенности в том, что намечаемые направления реализации целей во всех случаях являются наилучшими и дают наивысший эффект. Целесообразность использования в программах различных результативных показателей очевидна:
во-первых, среди них должны быть сквозные показатели, позволяющие сравнивать различные программы между собой и с показателями по стране;
во-вторых, следует включать в них и макроэкономические оценки;
в-третьих, в них должны быть системы установленных показателей, необходимых для определения типов программ - экономических, социальных, экологических и др.
4. Недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока, наконец, не были созданы специальные программы. Необходимо обосновано устанавливать сроки завершения программ и отдельных мероприятий.