44. Основы бюджетного планирования: содержание, задачи, принципы, правовая и информационная база, методы. Направления совершенствования бюджетного планирования в Российской Федерации.

Бюджетное планирование – централизованное распределение и перераспределение стоимости валового общественного продукта и национального дохода между звеньями бюджетной системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня.

Формирование бюджета начинается с определения общего объема бюджетных расходов, совокупных обязательств соответствующей административно-территориальной единицы перед ее гражданами и определения потребностей в бюджетных доходах на реализацию этих обязательств. Эти основополагающие политические решения вырабатываются в процессе стратегического планирования и находят выражение в программных документах соответствующих правительств. Бюджетное планирование занимает центральное место в системе управления общественными финансами. Оно связывает в единое целое все сферы общественных финансов: оказание бюджетных услуг, управление долгом, управление бюджетными закупками, планирование бюджетных инвестиций, планирование межбюджетных отношений и пр.

Бюджетное планирование позволяет решать следующие задачи:

• обеспечение среднесрочной сбалансированности доходов и расходов;

• определение приоритетов развития территории и их отражение в перспективном финансовом плане, а через него в бюджетах, с учетом ограничений по доходам;

• формирование обоснованных и реалистичных программ по реализации приоритетов развития территории;

• осуществление мониторинга и анализа степени достижения поставленных целей и качества прогнозов;

• повышение обоснованности стратегических решений;

• повышение эффективности использования бюджетных ресурсов;

Система бюджетного планирования должна строиться на следующих принципах:

• прозрачности и предсказуемости финансовой политики, проводимой субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием), обеспечиваемых путем максимальной формализации действий исполнительных органов власти;

• расширения доступности соответствующей информации для заинтересованных лиц;

• реалистичности экономических прогнозов, лежащих в основе бюджетного планирования, обеспечиваемой расширением круга используемых данных и регулярным анализом причин нарушения прогноза по результатам отчетного периода;

• учета циклических факторов экономического развития, обеспечиваемого за счет использования прогнозных моделей, с целью обеспечения стабильности бюджетной политики в условиях дефицита или избыточности финансовых ресурсов;

• обязательного резервирования средств под непредвиденное снижение доходных источников путем обособления части финансовых ресурсов в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, которые могут быть использованы в периоды ухудшения финансового положения субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

• вариантности прогнозирования и планирования.

Инструменты экономической и финансовой политики государства согласуются по срокам, формам и объемам финансовых ресурсов в рамках бюджетного плана. Действующее законодательство Российской Федерации определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что фактически является согласованием всех инструментов экономической и финансовой политики в краткосрочной перспективе. В рамках перспективного финансового плана осуществляется согласование в среднесрочной перспективе.

В идеале стратегические цели социально-экономического развития должны найти отражение в виде среднесрочных целей и приоритетов, сформулированных в целевых и ведомственных программах, в конечном счете в перспективном финансовом плане, который трансформируется в годовой бюджет (либо бюджет принимается в многолетнем режиме, как уже принято во многих странах с развитой рыночной экономикой).

На стратегическом уровне планируется размер бюджетного сектора экономики, соответственно, общий уровень налоговой нагрузки. Также на стратегическом уровне планируются объем и структура социальных услуг, оказываемых государственным сектором экономики. В соответствии со стратегическими приоритетами формулируются среднесрочные цели социально-экономического развития, которые трансформируются в более детальные планы оказания социальных услуг в соответствии со спросом на социальные услуги.

Также определяются потребности в бюджетных инвестициях, исходя из параметров спроса на социальные услуги и состояния социальной инфраструктуры. Это, в свою очередь, определяет параметры долговой политики и политики управления доходами. Наконец, политика бюджетного учета и аудита, как ключевая часть политики информационного обеспечения органов власти, также зависит от целей социально-экономической политики, трансформировавшихся в задачи конкретных органов власти.

Существуют различные методы бюджетного планирования – индексный, нормативный, балансовый, программно-целевой, экспертного прогнозирования, экстраполяции, моделирования, экономического анализа и др. В России основным является нормативный метод бюджетного планирования. Суть его в определении целевых расходов бюджета в пределах прогнозируемых доходов. Бюджетополучатели составляют сметы планируемых расходов, распорядитель бюджетных средств анализирует и корректирует сметы бюджетополучателей, приводит величину расходов в соответствие с доходами бюджета, выбирая приоритетные направления, и согласовывает проект плана бюджета с Правительством. Проект бюджета представляется Правительством законодательному органу, который вносит поправки, согласовывает их с Правительством и принимает бюджет на планируемый год в виде федерального закона.

Индексный метод основан на анализе динамики таких показателей, как уровень инфляции, уровень реальной заработной платы или реальных доходов и др. Полученные на основе сравнения статистических данных индексы позволяют применить их к прогнозному расчету несоизмеримых показателей. Точность прогнозного расчета увеличивается при увеличении количества и весомости учитываемых индексов.

Балансовый метод позволяет составить баланс расходов и доходов бюджета, распределить их по планируемым периодам и среди бюджетополучателей всех уровней. Прогноз балансов трудовых, материальных и финансовых ресурсов, спроса и предложения на внутреннем и международном рынках, доходов и расходов позволяет увязать потребность макроэкономики в ресурсах производства с планированием источников получения, производства и распределения ресурсов, обеспечить равновесие рыночной экономики.

Программно-целевой метод используется для приоритетного бюджетного планирования выполнения государственных целевых программ, обеспечения их необходимыми ресурсами.

Метод экспертного прогнозирования позволяет совместить в прогнозировании имеющиеся статистические данные с аналитическими выводами высококвалифицированных экспертов, основанных на интуиции, нестандартном логическом мышлении и научном подходе. Этот метод используется при невозможности с достаточной достоверностью определить динамику внешних условий социально-экономического развития. Этот метод содержит субъективный подход к прогнозированию и возможность ошибочности прогноза. С целью увеличения достоверности экспертного прогноза приходится привлекать большое количество экспертов, но и в этом случае выбор оптимального варианта носит субъективный характер.

Метод экстраполяции переносит тенденции развития текущего и прошлых этапов на планирование последующего. Ряды значений различных показателей в прошлом и настоящем продолжаются на будущее с учетом закономерности построения соответствующего ряда.

Метод моделирования позволяет заложить в модель различные условия динамики социально-экономических процессов и в случае ошибочности выбранного варианта прогноза быстро откорректировать допущенные отклонения и адаптироваться к реальным условиям.

Метод экономического анализа увязывает закономерности развития макроэкономики и ее объектов.

Бюджетное планирование использует в необходимых случаях те или иные методы планирования и ежегодно осуществляется на федеральном, региональном и местном уровне. В зависимости от сложившихся условий при составлении бюджетов используется совокупность тех или иных методов прогнозирования и планирования с учетом их специфических особенностей. В современной России используется программный подход к бюджетному планированию. Расходы бюджета определяются в зависимости от их особенностей нормативным, программно-целевым, балансовым, индикативным и другими методами. Бюджетные средства распределяются ведомствам постатейно в соответствии с Бюджетным кодексом. Рациональность использования бюджетных средств определяет государственная целевая программа.

Важнейшим направлением совершенствования бюджетного планирования явилось расширение его границ с включением в него бюджетных проектировок, выходящих за пределы очередного финансового года и отражающих основные направления бюджетной политики на среднесрочную перспективу. Это находит выражение в подготовке перспективных финансовых планов и последующем переходе к среднесрочным (трехлетним) бюджетам.

Одним из главных направлений реформирования бюджетного планирования в РФ является совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, а также более тесная увязка бюджетного планирования с прогнозом социально-экономического развития, долгосрочными целевыми программами. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов.