28. Содержание и формы организации межбюджетных отношений. Направления реформирования межбюджетных отношений в рф.

В настоящее время межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст.6 БК РФ).

Целью межбюджетных отношений является создание равных финансовых возможностей органов государственной власти и органов местного самоуправления для реализации возложенных на них полномочий.

Межбюджетные отношения включают в себя следующие основные элементы:

- разграничение расходных обязательств между публично-правовыми образованиями (РФ, субъекты РФ и муниципальные образования);

- разграничение и распределение доходов между бюджетами бюджетной системы государства;

межбюджетное перераспределение средств.

Таким образом, межбюджетные отношения можно определить как совокупность отношений между публично-правовыми образованиями по поводу разграничения расходных обязательств, разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, а также межбюджетного перераспределения средств.

Разграничение расходных обязательств является основой для формирования расходов бюджетов бюджетной системы РФ. Базовым условием разграничения расходных обязательств публично-правовых образований является разграничение предметов ведения между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления, на основе которого определяются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В РФ основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъектами фе­дерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определены предметы ведения РФ, а в ст. 72 — предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ. В ст. 73 установлено, что оставшиеся полномочия закрепляются за субъектами РФ. Полномочия по финансированию совместных полномочий РФ и субъектов РФ определены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлен перечень вопросов местного значения. За пределами этого перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам местного самоуправления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.

Наделение дополнительными полномочиями может осуществляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие Государственного органа РФ (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органом РФ (субъектом РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

На основе разграничения предметов ведения и полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований устанавливаются расходные обязательства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Расходные обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета

В бюджетном законодательстве различаются расходные обязательства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Расходные обязательства РФ возникают в ходе осуществления федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Расходные обязательства РФ исполняются за счет собственных доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ.

Расходные обязательства субъектов РФ - аналогично.

Расходные обязательства муниципальных образований возникают в ходе осуществления органами местного самоуправления решения вопросов местного значения в соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». При этом разграничение расходных обязательств муниципальных образований разных видов (поселений, муниципальных районов, городских округов) осуществляется на основе разграничения вопросов местного значения конкретного вида муниципального образования. Исполнение расходных обязательств, связанных с решением органами местного самоуправления собственных вопросов местного значения, осуществляется за счет собственных доходов и поступлений и источников финансирования дефицита местного бюджета.

При передаче государственных полномочий с одного уровня власти на другой, при котором полномочия органа власти одного уровня исключаются из его компетенции и включаются в компетенцию органа власти другого уровня на определенный срок или бессрочно, расходные обязательства финансируются за счет средств передающего органа власти в форме субвенций. Так, расходные обязательства субъектов РФ, возникающие в ходе осуществления полномочий федеральных органов государственной власти, исполняются за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций.

В любом федеративном государстве процесс разграничения расходов и доходов начинается с разграничения полномочий и соответствующих им расходов. В РФ этот процесс начался с разграничения доходов.

Разграничение доходов — законодательное закрепление за определенным бюджетом на постоянной основе конкретных видов доходом в полном размере или частично.

К методам разграничении доходов между уровнями бюджетной системы РФ относятся:

- разделение видов налогов между уровнями государственной власти и местного самоуправления;

- квотирование поступления от налогов;

- установление региональных и местных надбавок к федеральным (региональным) налогам.

Квотирование объема налоговых поступлений применяется при разграничении остальных налогов, например, некоторых акцизов (на бензин автомобильный, на этиловый спирт-сырец и др.), налога на добычу полезных ископаемых, налога на доходы физических лиц и др. Конкретные нормативы зачисления разграниченных данным методом налогов в тот или иной бюджет регламентированы ст. 50, 56 и 61 Бюджетного кодекса РФ.

Квотирование является основным методом, используемым при разграничении доходов между бюджетами в России. Среди основных преимуществ метода квотирования при разграничении доходов между бюджетами можно выделить использование единой методики исчисления и механизма взимания налогов, простоту технических расчетов между покупателями и поставщиками, которые являются плательщиками на различных территориях (актуально для косвенных налогов), создание заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в исполнении доходов федерального бюджета.

Разграничение доходов между бюджетами дополняется их распределением, когда доходы, подлежащие зачислению в один бюджет, передаются другому бюджету полностью или частично в пределах нормативов, установленных законами о соответствующих бюджетах.

Разный уровень обеспеченности органов власти финансовыми ресурсами, различные финансовые возможности терри­торий предопределяют необходимость перераспределительных процессов между бюджетами.

Межбюджетное перераспределение средств представляет собой ежегодную передачу средств из одного бюджета в другой бюджет бюджетной системы РФ для выравнивания бюджетной обеспеченности, финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий, покрытия временных кассовых разрывов. В федеративном государстве они являются наиболее важными отношениями, возникающими меж­ду органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и влияющими на состояние экономики и социальной сферы. Ис­пользование данного функционального элемента межбюджетных отношений связано с необходимостью сглаживания различий в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, компенсации решений, принятых вышестоящими органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необхо­димостью балансирования доходов и расходов соответствующе­го бюджета внутри финансового года (т.е. покрытия временных кассовых разрывов).

Исходя из этого формами перераспределения средств явля­ются межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты.

Межбюджетные трансферты — это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты предоставляются в форме дотаций, субсидий и субвенций.

Бюджетные кредиты используются для покрытия временных кассовых разрывов.

Дотации в БК РФ определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Определения субсидий и субвенций в Бюджетном кодексе РФ с 1 января 2008 г. отсутствуют. При этом они рассматриваются не только как формы межбюджетных трансфертов, а как формы предоставления бюджетных средств юридическим и физическим лицам. Однако, если рассматривать субсидии и субвенции в форме межбюджетных трансфертов, то их можно определить следующим образом.

Субсидии — это межбюджетные трансферты, предоставляем на безвозмездной и безвозвратной основе для софинансирования расходных обязательств РФ (субъектов РФ, муниципальных образований), возникающих в ходе осуществления органами государственной власти (органами местного самоуправления) своих собственных полномочий.

Субвенции — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе для финансового обеспечения расходных обязательств РФ (субъектов РФ, муниципальных образований), возникающих при выполнении органами государственной власти (органами местного самоуправления) переданных им полномочий.

В РФ межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ предоставляются из федерального бюджета, других бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидий бюджетам субъектов РФ; субвенций бюджетам субъектов РФ; иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ.

Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ из дру­гих бюджетов субъектов РФ предоставляются в форме субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов бюджетам субъектов РФ предоставляются в форме субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций па выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); субсидий местным бюджетам; субвенций местным бюджетам; иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Межбюджетные трансферты местным бюджетам из других местных бюджетов предоставляются в форме дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений; субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение воп­росов местного значения межмуниципального характера; иных межбюджетных трансфертов.

В бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ создаются фонды, из которых предоставляются межбюджетные трансферты. Так, в составе федерального бюджета создаются:

• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, который образует совокупность дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

• Федеральный фонд компенсаций, который образует совокупность субвенций из федерального бюджета;

• Федеральный фонд софинансирования расходов, который образует совокупность субсидий из федерального бюджета.

Аналогичные фонды создаются в бюджетах субъектов РФ (региональные) и в бюджетах муниципальных районов (районные фонды финансовой поддержки поселений).

Межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам н формах дотаций, субсидий и субвенций, представляют собой безвозмездные поступления. При этом доходы бюджета, полученные в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций, являются его собственными доходами.

В Бюджетном послании на 2013-2015 годы отмечается, что межбюджетные отношения пока не в полной мере настроены на стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы РФ.

Требуется реализация нового этапа развития межбюджетных отношений.

Ключевой задачей является расширение самостоятельности и ответственности регионов, в частности закрепление в федеральном законодательстве права субъектов РФ определять категории граждан, которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В предстоящие годы необходимо завершить работу по распределению полномочий между уровнями публичной власти. Вместо практики делегирования субъектам РФ исполнения федеральных полномочий следует осуществлять передачу полномочий субъектам РФ на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам РФ постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.

В настоящее время почти треть субъектов РФ перешла на формирование своих бюджетов в соответствии с программно-целевыми методами бюджетного планирования. В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств на финансирование отраслей экономики и социальной сферы необходимо стимулировать дальнейший переход к формированию бюджетов программно-целевыми методами. Необходимо продолжить стимулирование за счет средств федерального бюджета в форме грантов реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Правительству РФ следует продумать и другие механизмы стимулирования использования программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов на региональном уровне.

Надо обеспечить выполнение плана поэтапной отмены льгот, установленных на федеральном уровне, применение которых приводит к недополучению доходов региональных и местных бюджетов. А если введение льготы на федеральном уровне признано целесообразным, то должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов.

Руководители регионов и муниципалитетов должны владеть информацией о зачислении на соответствующих территориях доходов в региональные и местные бюджеты, чтобы оценить прежде всего эффективность принимаемых мер по расширению доходной базы. Поэтому надо наладить взаимодействие между налоговыми органами и заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.