25. Государственные и муниципальные заимствования, их содержание, значение, классификация.

Государственных и муниципальные заимствования представляют собой передачу в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления средств, которые заемщики обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (дохода в иной форме) на сумму заимствования. Целью проведения заимствований является получение органами публичной власти в свое распоряжение дополнительных финансовых средств, которые они могли бы направить на решение бюджетных трудностей или осуществление программ экономического и социального развития.

Заимствования органам государственной власти и местного самоуправления предоставляются юридическими и физическими лицами (резидентами и нерезидентами), национальными органами власти другого уровня, правительствами иностранных государств, международными финансовые организациями. Отношения между заемщиками и кредиторами регулируются нормами национального и международного права, включая двусторонние договоры и соглашения.

Государственные и муниципальные заимствования классифицируются по нескольким направлениям. В зависимости от субъекта, осуществляющего привлечение средств, в России, например, заимствования подразделяются на государственные заимствования Российской Федерации, государственные заимствования субъектов Российской Федерации и муниципальные заимствования.

В зависимости от рынка, на котором проводятся долговые операции, и валюты, в которой осуществляются государственные и муниципальные заимствования, последние делятся на внутренние и внешние. Внутренние заимствования проводятся на национальном рынке и в национальной валюте. Внешние заимствования осуществляются на внешних рынках и в иностранных валютах. При этом в России право внешних заимствований закреплено за Российской Федерацией и субъектами РФ, имевшими внешний долг к августу 2000 г. Внутренние заимствования могут осуществлять органы публичной власти всех уровней.

По форме проведения государственные и муниципальные заимствования подразделяются на займы и кредиты. Государственные и муниципальные займы - передача в распоряжение заемщика средств путем приобретения заимодателями государственных и муниципальных ценных бумаг. В России займы осуществляются Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Государственные займы Российской Федерации и субъектов РФ могут быть внутренними и внешними, а муниципальные - только внутренними.

Реальная практика допускает использование различных видов государственных и муниципальных ценных бумаг. Наибольшее распространение получили облигации. Облигация государственного или муниципального займа – это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право её держателя на получение от эмитента облигации в установленный срок её номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента или иного имущественного эквивалента.

Эмитент определяет нарицательную стоимость (номинальную цену) облигации. Она обозначается на ценной бумаге и выражает собой денежную сумму, которая выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения и на которую начисляются проценты. Процентный доход, установленный к номиналу облигации, выражает номинальную доходность займа. Однако реальная доходность облигации для ее держателя может быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено тем, что облигации продаются по курсовым ценам, а они отклоняются от нарицательной стоимости облигаций в силу целого ряда факторов, складывающихся на рынке.

В России займы подразделяются на государственные займы Российской Федерации, государственные займы субъектов РФ (региональные) и муниципальные (местные) займы. Такое деление связано с тем, кто осуществляет право эмиссии долговых обязательств.

Универсальные и специальные займы определяются по признаку держателей государственных и муниципальных ценных бумаг. Универсальные займы распространяются как среди физических, так и юридических лиц. Специальные займы реализуются либо только среди населения, либо только среди организаций. Выпуск специальных займов обеспечивает защиту интересов соответствующей группы предполагаемых держателей облигаций займа. Например, если заем эмитируется специально для распространения среди физических лиц, то соответствующие меры препятствуют поглощению его организациями. Выпуск же универсальных займов способствует более успешному проведению заемных операций, поскольку возможные промахи в конструировании займов нивелируются за счет широкого круга потенциальных покупателей ценных бумаг.

Государственные и муниципальные займы делятся на внутренние и внешние в зависимости от источника заимствований, места реализации займов (национальный или внешний финансовый рынок), валюты займа.

Займы делятся на рыночные и нерыночные в зависимости от их отношения ко вторичному рынку. Рыночные займы свободно продаются и покупаются на вторичном рынке, таких займов - большинство. Они играют решающую роль в обеспечении государства дополнительными финансовыми средствами. Нерыночные займы после первичного размещения не обращаются на вторичном рынке. Они выпускаются для привлечения в казну ресурсов определенных инвесторов - негосударственных пенсионных фондов, страховых обществ и других крупных операторов рынка.

Большое разнообразие видов займов принято выделять по признаку формы выплаты доходов по займам. В частности, они делятся на процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, беспроцентные (целевые), беспроигрышные, дисконтные, процентно-дисконтные, твердодоходные. Владельцы облигаций процентного займа получают доход (ежегодно, раз в полугодие или квартал) путем оплаты купонов или при погашении займа путем начисления процентов к номиналу без промежуточных выплат. По выигрышным займам весь доход держатели облигаций получают в форме выигрышей в момент погашения облигаций. Условиями выпуска процентно-выигрышных займов предусматривается выплата части дохода по купонам, а другой части - в форме выигрышей. Беспроцентные выпуски займов гарантируют получение соответствующего товара, строительство какого-либо объекта и т.п., но не предусматривают выплату доходов инвесторам. Беспроигрышные займы обеспечивают выплату выигрыша по всем облигациям в течение срока их обращения. По дисконтному займу доход составляет разницу между ценой погашения (продажи) и ценой покупки облигаций. Процентно-дисконтный заем предполагает получение и дисконта, и процентного дохода. По твердодоходному займу доход устанавливается в абсолютной сумме на каждую облигацию при выпуске займа.

Различают облигации с постоянным, фиксированным и переменным купонным доходом. По займам с постоянным купонным доходом получаемый доход устанавливается заранее при формировании условий эмиссии займа. Займы с фиксированным купоном являются разновидностью предыдущих с той лишь разницей, что купонный доход дифференцируется по годам. Процентный доход по займам с переменным купонным доходом привязывается к заранее установленной базе. Такой базой может быть уровень доходности другого займа, средняя доходность всех государственных ценных бумаг и т. п.

В зависимости от сроков погашения займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).

Кредиты, привлекаемые органами государственной власти и местного самоуправления, - вторая форма государственных и муниципальных заимствований. Кредиты могут быть предоставлены государственными и коммерческими банками, другими кредитными организациями, иностранными государствами, их банками и фирмами, международными финансовыми организациями.

До 1995 г. Российская Федерация активно использовала для финансирования дефицита федерального бюджета кредиты Центрального банка РФ. Кредиты предоставлялись на длительные сроки и под низкие проценты. Кредитование сопровождалось масштабной эмиссией денежных знаков и провоцировало ускорение инфляции. Со второго квартала 1995 г. прямое кредитование Банком России потребностей федерального правительства было прекращено. В 1995-1998 годах Центробанк РФ продолжал финансировать дефицит федерального бюджета, но делалось это на рыночной основе посредством покупки государственных ценных бумаг. В конце 1998 г. восстановлен механизм нерыночного участия Центробанка РФ в финансировании потребностей федерального правительства. Оно оформлялось покупкой долгосрочных, низкопроцентных государственных облигаций. С 1 января 2000 г. такая практика была запрещена.

Что касается кредитования органов государственной власти и органов местного самоуправления коммерческими банками и другими кредитными организациями, то им средства предоставляются на началах обычных заемщиков, на условиях, формирующихся под воздействием закона спроса и предложения. За счет кредитов формируются 2/3 региональных и муниципальных заимствований, к внешним источникам кредитования органы местного самоуправления доступа не имеют.

Иностранные государства предоставляют заемные средства Российской Федерации и субъектам РФ в двух формах - форме межправительственных кредитов и путем предоставления гарантий по кредитам иностранных банков и фирм. Задолженность, формируемая за счет межправительственных кредитов, гарантированных правительствами стран-кредиторов средств, называется официальной. Официальные кредиты являются преимущественно связанными, т. е. они предоставляются на осуществление конкретных программ и мероприятий и не могут быть использованы на финансирование других потребностей. Международные финансовые организации предоставляют нефинансовые (связанные) и финансовые (несвязанные) кредиты. По срокам заимствований и взимаемой процентной ставке кредиты международных финансовых организаций являются самой выгодной формой внешних заимствований.

Финансовой практике известны добровольные и принудительные методы проведения государственных и муниципальных заимствований. В условиях политической и экономической стабильности органы власти всех уровней привлекают займы и кредиты на началах добровольного и взаимовыгодного сотрудничества со своими кредиторами. Государственные и муниципальные долговые инструменты свободно обращаются на финансовом рынке. К принудительным заимствованиям в чрезвычайных военно-политических и экономических условиях прибегают центральные органы власти, которые в силу закона размещают государственные займы среди подписчиков в обязательном порядке.

Результатом проведения заимствований является формирование в распоряжении органов власти дополнительных (наряду с бюджетными) финансовых средств, которые они направляют на удовлетворение общественных потребностей. Поэтому в окончательном виде государственные и муниципальные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансовых организаций в виде государственных займов и кредитов, в результате которых в распоряжении органа власти-заемщика формируются дополнительные финансовые ресурсы.

Правовой основой осуществления государственных и муниципальных (внутренних и внешних) заимствований являются ежегодно утверждаемые программы. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования. При этом для несвязанных займов и кредитов указываются источники привлечения, суммы заимствования и сроки погашения, а для целевых иностранных заимствований – конечный получатель, цели заимствования и направления использования, источники и суммы заимствования, сроки погашения, гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет (если такой возврат предусмотрен), оценка объема использованных средств до начала финансового года и прогноз объема использования средств в очередном финансовом году. Программы государственных внутренних заимствований утверждают органы публичной власти всех уровней - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Программы представляют собой перечень внутренних государственных или муниципальных заимствований на очередной финансовый год по видам заимствований, с указанием общего объема заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств.