5.3. Экологические функции правоохранительных органов

К правоохранительным органам государства относят органы прокуратуры, внутренних дел, суда и арбитражного суда. Под экологической функцией правоохранительных органов понимается их деятельность по применению прироохранительного законодательства, выявлению причин экологических правонарушений и разработка мер по их предупреждению и устранению.

Экологические функции прокуратуры. Предметом прокурорского надзора является исполнение законов местными представительными и исполнительными органами власти, министерствами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями независимо от их подчинения, военными органами и организациями, учреждениями, общественными политическими организациями и движениями, должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

В рамках этих задач экологическую функцию прокуратуры можно охарактеризовать как деятельность по осуществлению надзора за соблюдением и выполнением законов и подзаконных актов в области охраны окружающей природной среды, природопользования и экологической безопасности общества.

Экологическая деятельность органов внутренних дел. Министерство внутренних дел России – одно из немногих отраслевых и функциональных структур, которое выполняет многообразные экологические функции. К числу таких экологических функций внутренних дел относятся: охрана общественного порядка, борьба с правонарушениями и преступностью; противопожарная безопасность, государственная служба безопасности движения; разрешительная система – выдача разрешений и регистрация огнестрельного и охотничьего оружия, печатей, штампов и т.д., несение службы охраны на конкретных объектах экологического значения.

Задачи и функции органы милиции выполняют в четырех организационных формах:

охранительно-содействующей – охраняя общественный порядок, милиция охраняет и правопорядок в области окружающей среды, что активно проявляется в борьбе с нарушителями правил охоты, рыболовства, лесопользования, санитарного режима;

охранительно-контрольной – охрана окружающей природной среды осуществляется путем выполнения контрольной функции специально уполномоченными органами;

охранительно-договорной (по договорам с предприятиями, организациями, учреждениями милиция берет на себя обязанности по охране объектов экологического значения – санитарно-защитных зон, водоемов, государственных заповедников по договорам с органами милиции);

регулятивной (регулирование экологических отношений на основе нормативных актов МВД России, изданных в пределах компетенции МВД России, обязательных для всех других предприятий, организаций, граждан независимо от их подчинения).

Судебная практика по охране окружающей среды. В широкой смысле под судебной практикой понимаются все решения судов, связанные с применением законодательства об охране окружающей природной среды. В узком смысле – это решения Пленумов и определения коллегий Верховного Суда РФ, принятые по охране окружающей природной среды. Они взаимосвязаны: в постановлениях Пленума Верховного Суда обобщается опыт, накопленный судами, отмечаются их ошибки и недостатки, дается разъяснение по применению соответствующих положений закона. Эти указания и разъяснения высших судебных органов конкретизируются и преломляются в отдельных решениях районных и городских судов, где применяются эколого-правовые нормы в конкретных жизненных ситуациях.

По принятой в России системе права судебный прецедент (решение суда по конкретному делу) не рассматривается в качестве формы права, источника права, который бы предоставлял другим судам юридическую возможность принимать решения по сходным делам со ссылкой на ранее имевшее место решение суда.

Российская правовая доктрина относит постановления пленумов Верховного Суда к нормативным, но не правовым актам. В них встречаются четыре группы норм: нормы-разъяснения тех или иных предписаний закона; нормы-толкования действующего законодательства; нормы-напоминания судам о существующем законодательстве, слабо применяемого судами; нормы-рекомендации по обобщению передового опыта судов при рассмотрении природоохранительных дел либо по устранению недостатков, вскрытых при обобщении практики.

Такой комплекс норм относится как к уголовным, так и к гражданским делам. При рассмотрении уголовных эколого-правовых дел главной задачей является обеспечение принципа неотвратимости наказания, при рассмотрении гражданских дел обеспечение принципа полного возмещения причиненного вреда.

В практике судов реализация данного принципа связывается с четырьмя положениями, высказанными в результате обобщения практики и в постановлениях пленумов Верховного Суда. По степени их важности для регулирования экологических отношений они сводятся к следующему:

Во-первых, считать превышением установленных нормативов вредных воздействий факт загрязнения окружающей среды, а не факт проявления вредных последствий такого превышения. Это расширяет круг криминальных отношений, подпадающих под квалификацию загрязнения водоемов и воздуха. В случае причинения вреда – загрязнения водоемов и воздуха в результате применения химических средств защиты растений предусматривается ответственность за нарушение правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений.

Во-вторых, принимать судебные решения относительно не только памятников истории и культуры, но и памятников природы.

В-третьих, ответственность за незаконный лов рыбы в специально устроенных или приспособленных товарных водоемах, рыбопитомниках, за незаконный отстрел (отлов) животных, находящихся в неволе либо в полувольных условиях. Все эти действия подлежат квалификации как хищение, уничтожение, повреждение государственного, общественного, личного имущества. Тем самым суд выделил главный признак, по которому природный объект отличается от социального (неприродного, освоенного человеком),– нахождение в состоянии естественной свободы.

В-четвертых, лейтмотивом природоохранительной ответственности в практике судов явились рекомендации о рассмотрении вопроса в части привлечения к ответственности должностных лиц, в первую очередь отвечающих за соблюдение законодательства. Причем предложено привлекать виновных должностных лиц по совокупности за должностные преступления (например, при вводе в эксплуатацию объектов, не обеспеченных очисткой, для достижения какой-либо корыстной выгоды) и по соответствующей статье экологического состава (например, за загрязнение водоема).

Принцип полного возмещения вреда в практике российских судов нашел свое наиболее полное развитие. Под полным возмещением здесь понимается не только взыскание положительного ущерба и упущенной выгоды, но и учет (по возможности) экологического вреда природе, здоровью человека, взыскание вреда, причиненного правомерными действиями (если оно предусмотрено законом).

Из обобщения судебной практики по данной проблеме следует отметить три особенности:

Первая: Отношение по возмещению вреда, причиненного природе, является разновидностью гражданского отношения. Но она обладает существенной особенностью, поскольку природные объекты не имеют стоимости как продукты человеческого труда. Поэтому законодатель применяет при взыскании ущерба условную единицу исчисления ущерба – таксу. Там, где таксовое исчисление ущерба отсутствует, применяются общие нормы гражданского права о взыскании причиненного ущерба по фактически исчисляемой сумме.

Вторая: Верховный Суд подчеркивает, что оценка имущественных потерь при взыскании ущерба природной среде должна включать не только экономические, но и экологические показатели. Поэтому более экологически ценные природные объекты (памятники природы, растения и животные, помещенные в «Красную книгу», и т.п.) подлежат более высокой денежной оценке. Иного способа учесть и отразить экологическую сторону объекта не представляется возможным.

Третья: развивая принцип полного возмещения вреда, причиняемого прежде всего природе, судебная практика обратила внимание на учет диалектики общения человека и животного мира. Благодаря Закону об охране и использовании животного мира, была наведена ясность в правовом положении животного мира, находящегося в состоянии естественной свободы. Он объявляется собственностью государства и передается в ведение и управление соответствующих государственных органов и общественных объединений. Отсюда у государства появилась юридическая возможность требовать надлежащего отношения к сохранности диких животных и взыскивать ущерб, если такие требования не выполняются. В то же время у противоположной стороны – хозяйственников – возникло реальное право на предъявление имущественных претензий за ущерб, причиняемый дикими животными.

Между тем происшедшие изменения в системе разрешения хозяйственных споров, возникновение новых судебных органов – арбитражных судов – и изменение их подведомственности привели к тому, что гражданским территориальным судам остались подведомственны лишь те уголовные и гражданские дела по экологическим правонарушениям, где одной из сторон является гражданин, чаще всего потерпевший вред (гражданские дела) либо совершивший экологическое преступление (уголовные дела). Остальные экологические дела – это споры о возмещении ущерба, причиненного окружающей природной среде, природопользователю с участием предприятий, учреждений, организаций и граждан, если он выступает как участник предпринимательской деятельности.

Арбитражный суд и охрана окружающей природной среды. В механизме правоохранительных органов, выполняющих функции охраны окружающей природной среды, арбитражный суд занимает особое место. Если производственно-хозяйственная деятельность является основным источником деградации окружающей среды, то арбитражный суд, рассматривающий имущественные споры о возмещении вреда, причиненного природной среде, призван активно содействовать укреплению экологического правопорядка и гармонизации взаимоотношений общества и природы.

Задача арбитражного суда – защита охраняемых законом прав и интересов организаций и граждан, содействие правовыми средствами соблюдению законодательства и укреплению законности в экономических отношениях. В арбитражный суд вправе обращаться за защитой своих нарушенных или оспариваемых законных прав и интересов предприятия, учреждения, организации, являющиеся юридическими лицами, а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус предпринимателя.

Споры, возникающие в области охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности в связи с производственно-хозяйственной деятельностью, рекреацией либо запретом их, являются также предметом рассмотрения арбитражного суда (хотя и отличаются от общей массы хозяйственных споров, рассматриваемых арбитражным судом). Их особенность в том, что они направлены на защиту не экономических интересов ресурсопользователей, а на охрану и возмещение экологических интересов общества в чистой здоровой и продуктивной природной среде. Органическая взаимосвязь с хозяйственными интересами природопользователя диктует необходимость рассматривать такие споры в одном органе, которому подсудны вопросы охраны интересов экономического и экологического характера.

Эколого-хозяйственные споры по закону об арбитражном суде имеют свою классификацию и подразделяются на договорные (нарушение условий договора подряда на капитальное строительство в части сооружения очистных устройств), внедоговорные (загрязнение, уничтожение природных объектов, истощение природной среды) и управленческие (об отмене решений вышестоящих органов, о признании их недействительными и о возмещении причиненного вреда).

Центром внимания арбитражного суда становится порядок внесения платежей за нормативные, сверхнормативные выбросы, сбросы, захоронение вредных веществ. Это также новый институт экологического права. Но в отличие от предшествующего он имеет четкую нормативную основу в виде Закона и подзаконных актов. Из разъяснений Высшего арбитражного суда важно отметить два: взыскание платежей производится в бесспорном порядке и, следовательно, арбитражному суду неподведомственно; оплата платежей предприятием не освобождает последнего от возмещения ущерба, причиненного экологическим правонарушением.

По изложенной выше концепции мы имеем два вида ответственности – экономическую (взыскание ущерба в бесспорном порядке) и юридическую (обращение с иском о возмещении ущерба в суд).

Доля эколого-хозяйственных дел в портфеле Высшего арбитражного суда стабильна (5-10 % от общего числа споров). Она не является исключением в деятельности всех правоохранительных органов и отражает общее отношение общества к проблемам правовой экологии на данном этапе существования.

По структуре эколого-хозяйственные дела подразделяются на пять категорий: о взыскании ущерба, причиненного загрязнением водных ресурсов; уничтожением, повреждением рыбных запасов; загрязнением, порчей земель, уничтожением плодородного слоя почвы и невыполнением обязанности по рекультивации земель; уничтожением или существенным повреждением лесных массивов; уничтожением диких животных и птиц.

Отсутствие такс или методик подсчета ущерба не может служить основанием для отказа в иске о возмещении вреда. В таком случае суд определяет размер ущерба по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.