4.Цели и задачи бюджетной политики государства

Бюджетную сферу в финансовой системе государства наиболее точно позволяют определить цели и задачи бюджетной политики.

От бюджетной политики государства, разрабатываемой и осуществляемой органами власти, зависят бюджетные правоотношения. По мнению Карасевой М.В., бюджетно-правовая политика как явление, а точнее, как определенная стратегия бюджетно-правового регулирования, стала определяться к 1998 году¹. В этом году был принят Бюджетный кодекс РФ, а также Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах². Фактически в этих двух актах была объективирована определенная бюджетно-правовая политика.

Следует согласиться с мнением, что финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом именно в ходе бюджетного процесса, она предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования денежных средств, управления финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов

Итак, основными целями и задачами бюджетной политики следует считать: рост уровня потребления населения; увеличение собираемости налогов и совершенствование политики в области доходов; всемерную экономию государственных расходов; сбалансированность бюджета; реформирование межбюджетных отношений; переход к среднесрочному бюджетному планированию, исполнению бюджетов по принципу единства кассы; усиление финансового контроля; принятие реалистичных бюджетов.

Что касается бюджетного планирования, то здесь следует отметить, что управление финансовыми потоками, входящими в сферу бюджетных отношений, - одна из главных функций государства. Ее реализация требует ясности, "прозрачности", четкой правовой регламентации принципов, полномочий и соответствующих механизмов. Система бюджетного планирования призвана показать реальные пределы допустимых затрат в среднесрочной перспективе и обосновать стратегический подход к решению приоритетных задач. Оценка эффективности процесса бюджетного планирования предполагает: отражение реальной (объективной) картины ресурсообеспеченности, системы государственных расходов, связь среднесрочного прогноза социально-экономического развития и прогнозов бюджета, принятие обоснованных решений и детальное изложение политики для приоритетного развития секторов экономики, гласность.

Расходы бюджета должны планироваться в соответствии с бюджетными заявками бюджетополучателей. Процедура подачи рассмотрения и удовлетворения бюджетной заявки должна предусматривать доказательность необходимости заявляемых бюджетополучателем запрашиваемых сумм. Закупки материальных, технических средств (работ, услуг) за счет средств бюджета должны производиться только на конкурсной основе, основным критерием отбора в котором должно стать повышение эффективности бюджетных расходов.

Безусловно, результатом разумной, обоснованной бюджетной политики является эффективное функционирование бюджетной системы, которая, в свою очередь, должна обеспечивать соответствие между расходными функциями и наличием соответствующих ресурсов; необходимые права и стимулы для мобилизации бюджетных поступлений с мест; выполнение органами власти и управления своих полномочий в законодательной и исполнительной областях при соблюдении требования их финансовой независимости; регулирование состояния и режима использования природно-ресурсного и экологического потенциала как основы существования и развития страны и жизнеобеспечения ее населения; стимулирование деловой активности, осуществление структурных преобразований, улучшение инвестиционной привлекательности.

В настоящее время система бюджетного устройства России, бюджетные взаимоотношения, разработка и исполнение бюджетов имеют определенные недостатки, которые приводят к таким последствиям, как резкое сужение доходной базы бюджетов всех уровней; рост числа субъектов Федерации и муниципальных образований, имеющих дотационные бюджеты; рост недоимок в бюджеты всех уровней; неравномерность бюджетной обеспеченности жителей городов и сельской местности, а также финансирования отдельных статей региональных и местных бюджетов; распыление государственных и муниципальных финансов по многочисленным внебюджетным фондам, имеющим по своей сути бюджетную природу и целевую направленность; наличие значительных встречных потоков денежных средств в процессе "расщепления налогов", сборов и платежей, субсидий и дотаций в межбюджетных отношениях; отсутствие должного стимулирования бюджетных механизмов снижения дотационности ЖКХ, продукции АПК, услуг газового хозяйства, пассажирского транспорта и других дотационных сфер; значительное сокращение бюджетных расходов, в первую очередь на инвестиционные цели; передача на региональный и местный уровень управления расходных полномочий без соответствующего подкрепления их доходными источниками; недостаточно полный учет всех составляющих баланса финансовых ресурсов региона при проведении политики регулирования территориального развития; низкая степень прозрачности бюджетных процедур; слабая нормативно-правовая база разработки и исполнения бюджетов различных уровней.

Практически каждый из указанных недостатков реально создает благоприятные условия для различного рода правонарушений при расходовании бюджетных средств, что в своей совокупности приводит к причинению существенного ущерба государству, так как по своей структуре эти правонарушения в подавляющем большинстве состоят в хищении бюджетных средств.

Успех финансовых преобразований в стране зависит от создания оптимального механизма обеспечения действительного, а не просто регламентированного правом сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы. Существующая система межбюджетных отношений в Российской Федерации несовершенна, что находит выражение в сохраняющейся индивидуальности при определении финансовой помощи регионам, отсутствии целевой направленности финансовой поддержки субъектов Федерации, ограниченности сферы формализованного распределения финансовой помощи, недостаточной "прозрачности" методики расчета трансфертов, отсутствии стимулов для региональных и местных властей укреплять собственную налоговую базу и обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов. Неотработанность отношений, неадекватность доходных полномочий расходным в цепочке "РФ - субъекты Федерации" проецируются и на уровень "региональные бюджеты - местные бюджеты".

Для обеспечения эффективности функционирования бюджетной системы необходимо соблюдение четырех основных условий:

1) Четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

2) Наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий доходными источниками;

3) Сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов доходов и расходов нижестоящих бюджетов;

4) Полная прозрачность бюджетных процедур.

Соблюдение этих условий будет способствовать в том числе и минимизации возможностей для различного рода злоупотреблений при расходовании бюджетных средств.

В настоящее время очевидно для всех, что систему бюджетных отношений необходимо реформировать. Для этого чрезвычайно важно выработать принципы и критерии такого реформирования бюджетных правоотношений. Ими могут быть следующие:

- сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

- закрепление за региональными и местными бюджетами на долговременной основе нормативов отчислений от ряда регулирующих доходов;

- усиление заинтересованности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов, как собственных, так и всего контингента регулирующих доходов;

- равенство прав субъектов Федерации и муниципальных образований в межбюджетных отношениях, не исключающее их различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся условиям для самообеспечения? функционирования и социально-экономического развития каждого из них;

- применение в бюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации и муниципальных образований методологии, критериев и факторов, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

- сокращение встречных финансовых потоков;

- взаимная ответственность органов власти всех уровней за соблюдением обязательств по межбюджетным отношениям;

- ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.

Таким образом, система бюджетных правоотношений должна ориентироваться на достижение экономической эффективности; социальной справедливости; политической стабильности.

Построение разумной децентрализованной бюджетной системы, в которой решения принимаются на разных уровнях управления, следует считать более эффективной.

Бюджетные правоотношения, основанные на соблюдении данных принципов, играют свою четко определенную позитивную роль в качестве структурного элемента бюджетного механизма, который, в свою очередь, представляет собой реальное воплощение бюджетной политики и активный инструмент ее реализации.