3. Бюджетный дефицит и государственный долг
Бюджетный процесс предполагает балансирование государственных доходов и расходов. Разница между доходами и расходами государства составляет сальдо государственного бюджета (б). В зависимости от соотношения доходов и расходов государственный бюджет может находиться в трех различных состояниях:
- когда доходы превышают расходы, сальдо бюджета положительное (б>0), что соответствует профициту (излишку) государственного бюджета;
- доходы равны расходам, сальдо бюджета равно нулю (б=0) и такой бюджет называется сбалансированным бюджетом;
- когда доходы бюджета меньше, чем расходы, сальдо бюджета отрицательное (б<0) и имеет место дефицит государственного бюджета.
В современных условиях бюджеты большинства государств сводятся с дефицитом. Причинами бюджетных дефицитов могут быть: уменьшение доходов в результате спада общественного производства; рост оборота “теневого капитала”; хищения и увеличение расходов на социальные программы; финансирование ВПК; приписки; непроизводительные расходы и т.п.
Дефицит государственного бюджета – явление неоднозначное. Четкого ответа на то, является ли подобный дефицит злом, нет. Более того, представители кейнсианской школы утверждают, что умеренный бюджетный дефицит – это благо, поскольку он дает возможность увеличивать совокупный спрос путем дефицитного финансирования государственных расходов. Необходимо различать циклический и структурный дефицит. Циклический дефицит – это дефицит бюджета, являющийся результатом циклического падения производства, структурный – это дефицит, возникающий в результате сознательно принимаемых правительством мер по увеличению государственных расходов и снижению налогов с целью предотвращения спадов. В первом случае дефицит, скорее, зло, поскольку он является продуктом экономических неурядиц и свидетельствует о недоиспользовании производственных возможностей общества. Структурный бюджетный дефицит, если он является продуктом здравой государственной политики по стабилизации экономики, может оказать существенную помощь в недопущении резких колебаний экономической конъюнктуры.
Фактический бюджетный дефицит в период спада в экономике представляет собой сумму структурного и циклического дефицитов, а в период подъема экономики – разницу между структурным и циклическим дефицитами.
Следует отметить, что данные о фактическом бюджетном дефиците не всегда можно использовать в качестве показателя правильности проводимой стабилизационной политики государства. Необходимо сравнение фактического бюджета с бюджетом полной занятости. Бюджет полной занятости показывает, каков бы был дефицит или излишек бюджета, если бы экономика функционировала при полной занятости в течение года. Бюджет полной занятости является наиболее значимым показателем того, какую фискальную политику проводило государство: стимулирующую или сдерживающую (подробнее фискальная политика будет рассмотрена в следующих параграфах данной главы).
Уровень дефицита госбюджета определяется отношением абсолютной величины дефицита к объему бюджета по расходам или к объему ВВП. Многие экономисты считают финансовое положение страны нормальным, если бюджетный дефицит не превышает 2 – 3% от ВВП.
При образовании дефицита государственного бюджета возникают проблемы его покрытия с наименьшими потерями для экономики. Есть несколько способов.
1. Сокращение расходов госбюджета. Этот способ не всегда выполним, так как уменьшение дотаций может усилить спад в экономике, а сокращение социальных программ провоцирует социальную напряженность и ведет к уменьшению совокупного спроса, что, в свою очередь, снижает стимулы производства.
2. Увеличение налогового бремени. Данный способ приведет к уменьшению инвестиций и потребления, что сужает емкость рынка и снижает возможности роста ВВП.
3. Дополнительная эмиссия денежных средств (монетизация). В этом случае нередко возникает сеньораж – доход государства от печатания денег. Сеньораж возникает в результате превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены. Это самый опасный способ погашения бюджетного дефицита, поскольку ведет к лавинообразному росту инфляции.
В условиях повышения уровня инфляции возникает эффект Оливера-Танзи – сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налогов в государственный бюджет. Нарастание инфляционного напряжения создает экономические стимулы для «откладывания» уплаты налогов, так как во время «затяжки» происходит обесценивание денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик. В итоге дефицит госбюджета и общая неустойчивость финансовой системы могут возрасти.
Монетизация дефицита госбюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличности, а осуществляться в других формах, например в виде расширения кредитов Центрального банка государственным предприятиям по льготным ставкам процента или в форме отсроченных платежей. В последнем случае правительство покупает товары и услуги, не оплачивая их в срок. Если закупки осуществляются в частном секторе, то производители заранее увеличивают цены, чтобы застраховаться от возможных неплатежей. Это дает толчок к повышению общего уровня цен и уровня инфляции.
Если отсроченные платежи накапливаются в отношении предприятий государственного сектора, то эти дефициты нередко непосредственно финансируются Центральным банком или же накапливаются, увеличивая общий дефицит госбюджета. Поэтому, хотя отсроченные платежи, в отличии от монетизации, официально считаются неинфляционным способом финансирования бюджетного дефицита, на практике это разделение оказывается весьма условным.
4. Финансирование дефицита госбюджета за счет внутреннего займа, т.е. государство выпускает ценные бумаги (государственные облигации и казначейские векселя), продает их населению (домохозяйствам и фирмам) и полученные средства использует для погашения дефицита. Однако, по долгам надо платить. Выплата процентов по государственным облигациям называется обслуживанием государственного долга. Чем больше выпущено государственных облигаций, тем большие суммы должны идти на обслуживание долга. А выплата процентов по государственным облигациям является частью расходов государственного бюджета, и чем они больше, тем больше дефицит бюджета. Получается порочный круг: государство выпускает облигации для финансирования дефицита своего бюджета, выплата процентов по которым провоцирует еще больший дефицит. Более того, два американских экономиста, Томас Сарджент и Нейл Уоллис , доказали, что долговое финансирование дефицита государственного бюджета может привести к еще более высокой инфляции, чем эмиссионное. Этот вывод получил в экономической литературе название теоремы Сарджента-Уоллиса. Дело в том, что государство, финансируя дефицит бюджета за счет внутреннего займа (выпуска государственных облигаций), как правило, строит финансовую пирамиду, расплачиваясь с прошлыми долгами займом в настоящем, который нужно будет возвращать в будущем, причем возврат долга включает как саму сумму долга, так и проценты по долгу. Если государство будет использовать только этот метод финансирования дефицита государственного бюджета, то может наступить момент, когда дефицит окажется настолько велик, т.е. будет выпущено такое количество государственных облигаций и расходы по обслуживанию госдолга будут столь значительны, что его финансирование долговым способом станет невозможным.
Существенным недостатком финансирования дефицита государственного бюджета путем выпуска государственных займов является «эффект вытеснения» частных инвестиций. Экономический смысл эффекта вытеснения заключается в том, что увеличение количества государственных облигаций ведет к увеличению процентной ставки, что приводит к снижению инвестиций в частном секторе, сокращению части потребительских расходов.
Долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается как антиинфляционная альтернатива монетизации дефицита. Однако, долговой способ финансирования не устраняет угрозы роста инфляции, а только создает временную отсрочку для этого роста. Если облигации государственного займа размещаются среди населения и коммерческих банков, то инфляционное напряжение окажется слабее, чем при их размещении непосредственно в Центральном банке.
В случае обязательного (принудительного) размещения государственных облигаций во внебюджетных фондах под низкие процентные ставки долговое финансирование бюджетного дефицита превращается, по существу, в механизм дополнительного налогообложения.
5. Финансирование дефицита государственного бюджета с помощью внешнего займа, т.е. займа у других стран (как правило, путем продажи им финансовых активов) или международных финансовых организаций (МВФ, Мирового банка, Лондонского клуба, Парижского клуба и др.). Однако, внешние займы приводят к росту внешнего государственного долга, негативные последствия которого будут рассмотрены ниже.
Ни один из способов покрытия дефицита государственного бюджета не имеет абсолютных преимуществ перед остальными и не является полностью неинфляционным.
Еще одна проблема, порождаемая бюджетным дефицитом – это проблема нарастания государственного долга. Государственный долг – сумма накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом суммы профицитов бюджета, которые имели место в стране. Различают внутренний и внешний государственный долг. Внутренний государственный долг – это совокупная задолженность правительства гражданам страны, равная суммарной номинальной стоимости всех имеющихся у них на определенный момент государственных облигаций. Внешний государственный долг – это суммарная задолженность страны иностранным гражданам, другим странам и международным финансовым организациям.
По абсолютной величине долга невозможно судить о том, насколько серьезной экономической проблемой он является. Если сумма долга составляет незначительную часть ВВП (даже, несмотря на его большую абсолютную величину) и экономика динамично развивается, выплата самого долга и процентов по долгу не является непосильным бременем для экономики. Показателями бремени государственного долга для экономики являются:
- доля долга в ВВП (d) - отношение абсолютной величины долга (D) к объему ВВП (Y)
(4.1)
- отношение темпов роста долга (gD) к темпам роста ВВП (gY)
(4.2)
При низких темпах роста ВВП и низких темпах экономического роста государственный долг превращается в серьезную макроэкономическую проблему.
Экономические последствия государственного внутреннего долга можно свести к следующим моментам:
снижается эффективность экономики, поскольку отвлекаются средства из производственного сектора экономики как на выплату самого долга, так и на его обслуживание;
долг приводит, в определенной мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший рост экономики;
усиливается неравенство в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована в руках у наиболее состоятельной части населения;
рефинансирование долга ведет к росту ставки процента, что вызывает вытеснение инвестиций в краткосрочном периоде, а в долгосрочном периоде может привести к сокращению запаса капитала и снижению производственного потенциала страны;
создается угроза высокой инфляции в будущем;
увеличение налогов для оплаты растущего государственного долга выступает в качестве антистимула экономической активности, а также усиливает социальную напряженность в обществе;
может появиться двойной дефицит, при котором дефицит государственного бюджета сочетается с дефицитом торгового баланса. Эти два вида дефицитов взаимообусловлены. При невозможности финансирования дефицита государственного бюджета за счет внутренних сбережений приходится его финансировать за счет внешнего займа и увеличения дефицита торгового (платежного) баланса.
Негативные последствия большого государственного внешнего долга заключаются в том, что:
выплата основной суммы долга и процентов иностранцам вызывают перевод определенной части ВВП за рубеж, в результате чего снижаются производственные возможности и эффективность национальной экономики;
бремя выплаты долга перекладывается на будущие поколения, что может привести к снижению уровня их благосостояния;
при хроническом дефиците торгового (платежного) баланса появляется угроза истощения золотовалютных резервов страны, что может в итоге привести к валютному кризису;
рост внешнего долга, безусловно, снижает международный авторитет страны;
можно отметить и чисто психологический эффект - с ростом государственного долга усиливается неуверенность населения страны в завтрашнем дне.
Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпуска, с выплатой процента по ранее выпущенным займам, проведение конверсий и консолидацией займов, проведением мероприятий по определению ставок процента по государственному кредиту, а также погашением ранее выпущенных займов, срок действия которых истек. Погашение государственных займов и выплата процентов производится либо из бюджетных средств, либо путем рефинансирования, то есть выпуска новых займов для того, чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа.
Государство имеет право уточнять первоначальные условия займа. Изменение этих условий, касающихся доходности, называется конверсией. Изменение условий займа, касающихся его сроков, называется консолидацией государственного долга (превращение краткосрочных облигаций в долго- и среднесрочные).
Итак, крупные бюджетные дефициты и порожденный ими государственный долг, хотя и не смертельны для экономики, тем не менее, могут породить ряд серьезных проблем. Поэтому необходимо постоянно вести работу по балансированию бюджета. В настоящее время существуют три концепции регулирования бюджета:
1. Бюджет, сбалансированный на ежегодной основе, т.е. независимо от фазы экономического цикла и состояния экономики каждый год расходы бюджета должны быть равны доходам. Основная проблема состоит в том, что ежегодно сбалансированный бюджет не допускает проведения антициклической, стабилизирующей политики и более того, способствует усилению циклических колебаний.
2. Бюджет, сбалансированный по итогам экономического цикла, т.е. иметь сбалансированный бюджет ежегодно необязательно. Важно, чтобы бюджет был сбалансирован в целом в течение экономического цикла: профицит бюджета, увеличивающийся в период подъема, когда доходы бюджета максимальны, должен использоваться для финансирования дефицита бюджета, возникающего в период спада, когда доходы бюджета резко сокращаются. Слабым местом данной концепции является тот факт, что подъемы и спады в экономическом цикле могут быть неодинаковы по глубине и продолжительности. В результате бюджетные излишки, появляющиеся в годы подъема, не покрывают дефицитов, возникающих при спаде.
3. Концепция функциональных финансов. Ее сторонники считают, что вопрос балансирования бюджета (на ежегодной или циклической основе) – второстепенный. Главной же целью федеральных финансов должна быть сбалансированность национальной экономики. Главная проблема – создание эффективного конкурентного рынка, который насытит потребительский рынок товарами, а население обеспечит доходами. В этих условиях будут высокие налоговые поступления, значительно увеличится доходная часть бюджета, и вопрос о проплате государственных расходов решится сам собой.