Плата за негативное воздействие на окружающую среду: история вопроса.

К негативным воздействиям на окружающую среду относятся выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр и почв; размещение отходов; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий.

Во многих странах действует принцип «загрязнитель платит». Плата за негативные воздействия на окружающую среду может быть одним из самых мощных управляющих параметров системы управления охраной природы.

Начало современной российской системе платежей «за загрязнение» положило постановление Центрального Комитета КПСС (единственной и правящей тогда политической партии – Коммунистической партии Советского Союза) и Совета Министров СССР № 32 от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Этим документом, в частности, было установлено, что «В экономических нормативах платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду учитываются особенности природных комплексов, составы и свойства выбросов загрязняющих веществ, а также затраты, необходимые для ликвидации (предотвращения) загрязнения. Указанные нормативы дифференцируются по регионам страны и устанавливаются на пятилетку (с разбивкой по годам) с учетом ежегодного снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ».

Впервые определенные на основе вышеуказанной вербальной формулы (особенности природных комплексов – составы и свойства выбросов – затраты на ликвидацию) нормативы платы были утверждены по ингредиентам (загрязняющим веществам) постановлением Совета Министров РСФСР № 13 от 9 января 1991 г. Нормативы платы были установлены для 214 наиболее распространенных веществ, загрязняющих атмосферный воздух, и для 198 ингредиентов, сбрасываемых в водные объекты. Например, за выброс в атмосферу одной тонны двуокиси азота в пределах допустимого выброса норматив платы составил 82,5 руб.; при превышении предельно допустимого выброса – 395,0 руб., т.е. в пять раз больше. Нормативы платы за сброс одной тонны ртути в водный объект – 44350000,0 и 234670000,0 руб. соответственно. За размещение 1 т отходов I класса токсичности (чрезвычайно опасных) – 100 руб., за размещение 1 т нетоксичных отходов – 1 руб. Данным постановлением предусматривалось, что средства, взыскиваемые за загрязнение природной среды, перечисляются природопользователями на счета фондов охраны природы, используемых на проведение природоохранных мероприятий.

Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» право определять порядок исчисления и применения нормативов платы было дано Правительству РФ. Постановлением Правительства РФ № 632 от 28 августа 1992 г. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» нормативы платежей были увеличены в 5 раз.

К этому времени стало понятно, что большая часть российских предприятий не может снизить сбросы и выбросы до ПДК, до пределов допустимых нормативов. Поэтому вышеуказанным постановлением № 632 были установлены два вида базовых нормативов платы:

- за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов;

- за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).

То есть, если предприятие выбросило в атмосферу n тонн двуокиси азота, и при этом его содержание в атмосфере не превысило ПДК, то за каждую тонну оно должно было заплатить 412,5 руб. (норматив платы1991 г. 82,5 руб. умножить на коэффициент 5, установленный постановлением № 632 1992 г.). Эти выбросы назвали «предельно допустимыми».

Если часть выбросов (сбросов) превышала «предельно допустимые», но была меньше воздействий «в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов)», за эту часть предприятие должно было заплатить пятикратно увеличенный норматив платы; для двуокиси азота – 2062,5 руб. за тонну.

Если какая-либо часть выбросов превышала и временно согласованные лимиты, то плата за «сверхлимитное» загрязнение окружающей природной среды определялась «путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент».

Этим же постановлением № 632 был предусмотрен механизм установления льгот природопользователям, которые ослабевали действие платы как управляющего параметра системы охраны природы. Со временем сложилась парадоксальная ситуация: многие из тех, кто укладывались в предельно допустимые нормативы или во временно согласованные нормативы, платежи платили. Предприятия, систематически превышающие нормативы, допускающие сверхлимитное загрязнение, получали льготы и платили 5 – 10% от нормативных платежей. Например, предприятия жилищно-коммунального хозяйства, Братский ЛПК и др.

Достаточно разумная система давала слабый эффект. Хотя введение временно согласованных лимитов базировалось на стимулировании постепенного уменьшения загрязнений за счет принятия мер шаг за шагом, постепенно, год за годом, но именно в период действия временно согласованных лимитов.

В 90-е гг.XX века существовала система государственных и муниципальных экологических фондов, куда направлялись «экологические» платежи.

Например, в Иркутской области к 2000 г. действовало 36 местных экологических фондов (городского и районного уровней) и областной бюджетный экологический фонд; в 2000 г. в экологические фонды всех уровней и в федеральный бюджет поступило 235 167,7 тыс. руб., в том числе:

- в городские и районные экофонды – 141 643,7 тыс. руб.;

- в областной экологический фонд – 45 718,3 тыс. руб.;

- в Федеральный экологический фонд РФ – 22 677,7 тыс. руб.;

- в федеральный бюджет РФ – 25 128,0 тыс.руб.

По состоянию на май 2003 г. федеральный и областной экологические фонды упразднены.

Отметим, что ст. 13 части I Налогового кодекса Российской Федерации введено понятие «экологический налог», который отнесен к федеральным налогам и сборам. В 2001 г. был разработан проект специальной главы НК РФ «Экологический налог».

В соответствии со ст. 17 НК РФ, налог, взимаемый в федеральный бюджет, может считаться законно установленным лишь в том случае, когда непосредственно в самом федеральном законе определены его плательщики и элементы налогообложения, к которым относятся: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.

На этом основании, а также в соответствии с пунктом 1 статьи 16 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» (формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами) Верховный Суд РФ решением от 28 марта 2002 г. № ГКПИ 2002-178 удовлетворил заявление ОАО «Кольская Горно-Металлургическая Компания» и признал постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 незаконным.

Правительство РФ обжаловало это решение, но определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 4 июня 2002 г. № КАС 02-232 решение ВС РФ от 28 марта 2002 г. оставлено без изменения. Казалось бы, сломан один из основных механизмов охраны природы. Письмом Министерства налогов и сборов РФ от 23 июля 2002 г. № НА-6-21/1065@ постановление №632 признается незаконным с момента вынесения определения Кассационной коллегии ВС РФ.

Однако определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 года № 284-О по запросу Правительства РФ о проверке конституционности постановления Правительства № 632 от 28 августа 1992 г. установлено, что «шестьсот тридцать второе» постановление сохраняет силу и подлежит применению как не противоречащее Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ, поскольку оно принято Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера.

Но ОАО «Кольская Горно-Металлургическая Компания» не успокоилось, и вновь обратилось в судебные инстанции, на этот раз попытавшись «нейтрализовать» 632-е по частям. Верховный Суд РФ решением от 12 февраля 2003 г. № ГКПИ 03-49 новое заявление Компании удовлетворил частично, признав недействующим п. 2 постановления Правительства № 632 от 28.08.92 г. и п. 9 Порядка определения платы…, утвержденного данным постановлением. Отметим, что пунктом 2 «шестьсот тридцать второго» утвердить нормативы платы поручалось Министерству экологии и природных ресурсов РФ и др.; нормативы платы не были утверждены Правительством. Верховный Суд РФ, вслед за Конституционным Судом РФ, признал неналоговый характер платежей за негативное воздействие!

Последовала реакция Правительства. Ниже приведен текст постановления №344 и фрагменты из приложения № 1 и приложения № 2 к нему:

«ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 12 июня 2003 года N 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления»

Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления согласно приложению N 1.

2. Установить, что нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления применяются с использованием коэффициентов, учитывающих экологические факторы, согласно приложению N 2 и дополнительного коэффициента 2 для особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия.

Председатель Правительства

Российской Федерации

М.Касьянов»

Приложение N 1 к постановлению Правительства

Российской Федерации от 12 июня 2003 года N 344: