7.4. Программное планирование в сельском хозяйстве
Принципы индикативности в новых экономических условиях распространяются в агропромышленном комплексе на многие виды программ. Для сельскохозяйственных товаропроизводителей они дают информацию о мерах, которые предполагает осуществить государство для реализации намеченных им целей, о возможности их участия в этих программах.
Классифицируя программы в сельском хозяйстве, можно выделить два основополагающих признака: уровень ее принятия и назначение той или иной программы.
Рис. 7.1. Классификация программ в сельском хозяйстве
При классификации программ по уровням принятия определяющим является источник финансирования: федеральный бюджет или федеральные внебюджетные средства, бюджеты субъектов Российской Федерации или другие средства из местных источников, долевое участие бюджетов или иных средств различного уровня, средства иностранных и отечественных инвесторов. При отнесении программ к одному из видов наиболее важным признаком является главная целевая задача. Однако это не исключает возможности наличия в них разделов, которые могут быть содержанием других программ.
В федеральном Законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определено содержание программ на общегосударственном уровне. В них предусматривается, например, для агропромышленного комплекса отражать следующие вопросы: оценку результатов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период; концепцию программы; макроэкономическую политику; институциональные преобразования; инвестиционную и структурную политику; аграрную политику; экологическую политику; региональную экономическую политику; внешнеэкономическую деятельность.
Как показывает практика, отдельные положения любой программы носят концептуальный характер, однако в ней должны содержаться конкретные параметры, индикаторы развития. В таком случае она принимает характер документа, реализация которого может быть оценена в процессе ее исполнения и по завершению срока, на который эта программа разрабатывалась.
В качестве одного из принципиального вопросов для аграрного сектора при разработке социально-экономической программы является выбор подхода к решению поставленных целей; или выход на заданный уровень (производства или потребления, эффективности) и необходимые для этого ресурсы, или наоборот, исходя из предполагаемых ресурсов формировать ее качественные и количественные характеристики.
Другой важной методической особенностью подобных программ является их комплексность. В них формулируются основные положения по разделам: стабилизация и развитие агропромышленного комплекса, развитие аграрной реформы, инвестиционная, научно-техническая и инновационная, региональная, внешнеэкономическая политика, социальное развитие села, охрана окружающей среды, кадровая политика.
В специальных разделах изложены механизм реализации и нормативно-правовое обеспечение программы, а также социально-экономические последствия ее реализации. Последний раздел является по существу прогнозом социально-экономического развития АПК при условии осуществления в намеченные сроки основных целевых намерений программы и содержит в известной мере установку для разработки концепции следующего этапа. Это представляется весьма важным, поскольку позволяет оценить не только возможные результаты программного периода, но и дальнейшую перспективу.
Кроме того, в программе должны быть четко определены приоритеты на предстоящий период, Это наиболее сложная с точки зрения методологии задача, требующая не только использования данных объективного анализа, но познания определенных закономерностей развития агропромышленного производства, предвидения последствий происходящих процессов. Выявление приоритетов позволяет концентрировать ресурсы – финансовые, материальные и иные, формировать экономический механизм таким образом, чтобы получать наиболее быструю отдачу, динамично развивать другие направления, не являющиеся первоочередными, обеспечивать в целом реализацию программы.
К таким программам относится «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2008-2012 гг., представляющая собой трансформированный приоритетный национальный проект «Развитие АПК». В ней предложен принципиально новый подход к поддержке аграрного сектора. Прежде всего, вводится пятилетний режим планирования сельхозпроизводства взамен прежнего трехгодичного, что свидетельствует о стабилизации положения в экономике.
Эта программа призвана начать реализацию трех целей аграрной политики страны:
– устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения;
– повышение конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства;
– сохранение и воспроизводство используемых в сельхозпроизводстве земельных и других ресурсов.
В соответствии с этими целями в правовой оборот вводится такое понятие, как устойчивое развитие сельских территорий. Именно оно, а также повышение уровня жизни населения провозглашаются главными целями программы.
Решение второй цели предусматривает создание технических регламентов и стандартов, развитие информационно-консультационной системы, инфраструктуры, земельно-ипотечного кредитования, развития различных форм технического обеспечения отрасли современными машинами и оборудованием и т.д. Конечная цель – рост импортозамещения продукцией собственного производства.
Для реализации программных положений в аграрный сектор в 2009 г. будет направлено порядка 100 млрд. руб., в 2010 г. – около 120 млрд. руб.
В качестве необходимого условия, которое следует принимать во внимание при разработке социально-экономических программ, является учет региональных особенностей в агропромышленном производстве. Это относится к проблемам межрегиональных продовольственных связей, формирования земельных отношений, социального развития села, в том числе преодоление безработицы, функционирования инфрастуктуры и другие. В результате осуществляется ориентация регионов, необходимая при подготовке соответствующих программ в субъектах Российской Федерации.
Региональные программы социально-экономического развития агропромышленного комплекса в своей основе имеют с методических позиций много общего с аналогичными общегосударственными программами. Они, как правило, содержат те же разделы, но разрабатываемые применительно к конкретным условиям каждого субъекта Российской Федерации. Прежде всего необходимо определить цели и задачи региональной программы. В качестве наиболее общей цели выступает обычно создание высокоэффективного агропромышленного производства, улучшение местного продовольственного обеспечения, выход на межрегиональный обмен и экспорт продукции, повышение жизненного уровня населения.
Основными задачами могут быть признаны, в частности формирование рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия и их производство, структурные изменения в агропромышленном производстве, повышение плодородия почв и применение новых технологий в растениеводстве и животноводстве, обновление материально-технической базы сельского хозяйства, развитие перерабатывающих и обслуживающих предприятий и организаций, улучшение экологического положения в регионе, совершенствование экономического механизма и государственная поддержка АПК, решение социальных проблем.
В Омской области к такому типу документов законодательного характера относится целевая комплексная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Омской области» на 2008-2012 гг. (19.06.2008 г.). Цели и задачи Программы соответствуют приоритетам государственной аграрной политики национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса», стратегии социально-экономического развития региона до 2020 г.
Крайне важно определять емкость внутрирегионального рынка и возможности вывоза (или необходимого ввоза) сельскохозяйственной продукции и продовольствия. Это в последующем определит развитие инфраструктуры, меры поддержки отдельных отраслей и зон производства продукции.
При проектировании внутреннего рынка и межрегиональных связей следует внимательно подходить к вопросу кажущейся неконкурентоспособности местного сельскохозяйственного производства. Следует иметь в виду такие факторы как:
– транспортные расходы на завоз продукции в сравнении с ее производством в регионе;
– своевременность и гарантированность поставки продукции на рынок;
– качество продукции;
– наличие материально-технической базы;
– занятость трудовых ресурсов и расходы по устройству новых рабочих мест в случаях сокращения или ликвидации производства;
– социальные аспекты, связанные со сложившимися традициями в отдельных местностях.
Достаточно сложной проблемой является формирование ресурсного обеспечения программы в условиях финансовой неустойчивости сельскохозяйственных предприятий. Поэтому они должны группироваться по их платежеспособному спросу для приобретения материально-технических ресурсов. Следует определить возможности местного бюджета в части поддержки кредитов, выделения ассигнований, привлечения отечественного и зарубежного капитала для инвестиций.
Наиболее эффективным способ использования подобных мер поддержки являются, как и на федеральном уровне, целевые программы. Если они вписываются в общегосударственные появляется возможность использования экономической поддержки из государственного бюджета.
Особое место в региональной программе следует отводить системе распределения продукции. При этом следует иметь в виду. что наиболее эффективными являются приемы связи сельскохозяйственных товаропроизводителей с конечными потребителями их продукции. Это может быть осуществлено через собственную торговую сеть, а также путем создания закупочных (или закупочно-снабженческих) кооперативов. Для крупных городов и промышленных центров следует предусмотреть создание оптовых продовольственных рынков – специализированных или универсальных. Но в таком случае необходимо иметь достаточно большие объемы продаж на рынке с тем, чтобы можно было окупать текущие затраты на его функционирование и по возможности – капиталовложения, связанные с развитием необходимой инфраструктуры такого рынка.
Определенные особенности в формирование экономического механизма в региональных программах связаны, во-первых, с необходимостью соблюдения общих принципов рыночных отношений на всей территории страны, во-вторых, с ограниченными финансовыми возможностями у большинства субъектов Федерации. С одной стороны, должны действовать единые или дифференцированные цены, в частности, для закупок продукции в федеральный продовольственный фонд, процентная ставка Центробанка по кредитам, выдаваемым коммерческим банкам, условия федеральных программ и другие. В то же время в зависимости от возможностей и принимаемой концепции регионы могут использовать различные методы регулирования агропромышленного производства. Это находит выражение в государственной поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей, введением ценового регулирования на сельскохозяйственное сырье (продукцию) и конечную продукцию для потребителей и другие.
Региональная специфика программ в части социального развития села связана с трудообеспеченностью сельского хозяйства, в том числе по отдельным зонам, наличием социальной инфраструктуры и финансовыми возможностями бюджета. В некоторых случаях необходимо предусматривать опережающее развитие подсобных промыслов и промышленного производства на селе с тем, чтобы избежать массового отхода населения в другие сферы экономики, а так же для сохранения жизнеспособных сельских поселений.
Наиболее эффективной формой реализации программ социально-экономического развития федерального и регионального уровней является разработка и реализация целевых программ.
Целевые продуктовые программы, а также развитие отдельных видов и сфер деятельности могут быть направлены на:
– увеличение производства отдельных видов продукции, которые являются дефицитными или необходимыми для экспортных поставок на внешний рынок. Не исключено, что в последующем, если возникнет необходимость, продуктовые программы станут предусматривать меры по ограничению производства, как это делается в отдельных зарубежных странах;
– формирование рыночной инфраструктуры, содействие организации межрегиональных и региональных оптовых продовольственных рынков, создание корпоративной или агрофирменной систем реализации продукции и торговли;
– развитие сферы производственного обслуживания сельскохозяйственных товаропроизводителей, в первую очередь на кооперативной основе.
К этой группе можно отнести программы по развитию крестьянских (фермерских) хозяйств, а так же кооперации в кредитной и других областях. Их характерной чертой, как правило, является неотраслевой или нетерриториальный признак отбора участников, связанный с выполнением определенных функций в любой регионе. В то же время не исключается, что эти программы, особенно регионального уровня, могут быть ограничены определенной территорией.
Научно-технические программы обычно связны с принципиально новыми направлениями в агропромышленном комплексе и завершаются внедрением опытных образцов, технологий и других разработок.
Особый блок составляют разнообразные программы социального характера, направленные на развитие инфраструктуры (дорог, газификации, электрификации, водоснабжения, теплофикации, связи, здравоохранения, образования и др.), создание новых рабочих мест, как способа устранения безработных, поддержку отдельных групп сельского населения, осуществление переселенческих мероприятий, подготовку и повышение квалификации кадров и т.д.
Целевые программы в АПК по форме их реализации, как правило, индикативные. Участие в них является добровольным. При этом Правительство РФ (или по его поручению соответствующие министерства), органы субъектов Федерации объявляют условия участия в такой программе, включая меры государственной поддержки. Органы, представляющие интересы государства, должны заключать договоры (контракты) с сельскохозяйственными или иными товаропроизводителями на участие в этих программах с определением взаимной ответственности.
Например, в качестве поддержки со стороны государства (на федеральном уровне или со стороны субъектов Федерации) могут использоваться выплаты ценовых надбавок при реализации продукции на определенных условиях, доплаты за применение минеральных удобрений, компенсации части затрат на приобретение специализированной техники или для уплаты процентов по коммерческим кредитам, получаемым для этих целей. Возможным условием является также гарантированная закупка федеральной или региональной продовольственными корпорациями продукции, которая заявлена в целевой программе. С другой стороны, сельскохозяйственный товаропроизводитель берет на себя обязательства, в числе которых могут быть: достижение определенных количественных или качественных показателей производства и его экономической эффективности, реализация продукции в соответствующие продовольственные фонды и другие. При неисполнении своих обязательств меры экономической поддержки не должны применяться, а полученные суммы возвращены, если это не было связано со стихийными бедствиями.
Если заключен договор (или контракт) на участие в программе, то соответствующую ответственность обязано нести государство. В случае неисполнения записанных в договоре условий с его стороны, сельскохозяйственный товаропроизводитель вправе обратиться в судебные органы, которые примут обязательные решения.
Во многих случаях разработанные продуктовые программы не имеют адресности, за их невыполнение никто не несет материальной ответственности, поэтому эффективность их невысокая.
Применение мер государственной поддержки отдельных отраслей и видов деятельности вне программ существенно снижает их результативность, не позволяет осуществлять должный контроль за целевым использованием выделяемых средств или возможностей получаемых от представленных льгот.
Другой подход к реализации программ состоит в том, что на основе конкурса или иным методом подбирается организация, которая принимает на себя обязательство по осуществлению мероприятий, намеченных программой, с ней заключается договор. Может заключаться тройственный договор, например, при реализации социальных программ, когда одной из сторон становится местный орган власти или хозяйствующий субъект, на территории которого производятся работы (строительство дорог, газопроводов и других объектов).
В то же время отдельные программы могут носить обязательный характер. К ним следует относить экологические программы, в том числе по недопущению загрязнения атмосферы и водных источников; по борьбе с эрозией почв и др.
Общим правилом для всех видов индикативных программ, наряду с определением взаимных обязательств сторон-участников программы, является организация управления ее разработкой и осуществлением, включая создание информационной системы. Ранее эту функцию в значительной степени выполнял план.
Наиболее целесообразным подходом к финансированию программ следует считать такой, когда их реализация осуществляется на долевой основе: за счет бюджетов различных уровней, а в ряде случаев, особенно по продуктовым программам – и с привлечением средств сельскохозяйственных товаропроизводителей или перерабатывающих предприятий.