Тема 1. Теоретические основы государственного управления

План

1. Методологический и теоретический подход к системе государственного управления.

2. Предмет и метод теории государственного управления.

3. Общество как объект государственного управления.

4. Государство как субъект управления социальными процессами.

5. Становление и развитие системы государственного управления и местного самоуправления в России.

-1-

История свидетельствует, что во все времена, от великого китайского мыслителя Лао Цзы, жившего в VI веке до нашей эры, философов Древней Греции и Рима и до современных политологов, государство считалось социальной структурой, обеспечивающей силой государственной власти господство меньшинства над обществом и с помощью определенной системы методов воздействия на социум способствующей достижению поставленных целей. Действительно, государство должно защищать существующий общественный строй путем воздействия на граждан политической волей и авторитетом власти.

Эти строгие и нелицеприятные определения сущности государственной власти как жесткой формы политической организации, как системы принуждения, насилия сохранятся, очевидно, на далекую перспективу социального развития человечества.

Для сохранения государственной власти в руках монарха, вождя или элитарной группировки людям веками внушалось, что верховная власть дается или от Бога или лишь лучшим, достойнейшим, с особыми, только им присущими, интеллектуальными и этическими качествами.

Управление – воздействие.

Управление (кибер) – перевод объекта (системы) в новое состояние или изменение состояние объекта управления для достижения цели, стоящей перед системой.

Социальное управление – воздействие на общественную систему, на сообщества людей.

Управленческое воздействие – это практическая деятельность, совершение действий организационно-правового характера, направленных на создание нормативных актов и их реализацию.

Для юридической науки имеет значение правовая форма отношений.

Управленческое воздействие – некая результирующая деятельности отношений воздействия побуждающее, изменяющее.

Управленческое воздействие содержит элемент целеполагания. Цели д.б. признанными, привлекательными, поддерживаемые обществом, мобилизующими его и при этом, реальными.

Искусство гос. муниц. целеполагания: из естественного множества целей выбрать те, которые не только нужно, но и можно реализовать.

Управленческое воздействие содержит организационный элемент: направление и практическая организация вз-я людей.

О рганизационное воздействие

статичное (структурное) динамичное (функциональное)

Управленческое возд-е предполагает регулирование поведения управленческих отношений, которое осуществляется посредством признания, утверждения и реализации социальных норм.

Свойства управленческого воздействия (сущность соц. упр-я):

• целеполагание,

• организация,

• регулирование.

Государство – необходимый способ жизнедеятельности людей.

У Платона и Аристотеля возникают понятия «политика» и «полиция». Тогда же возникает институт гражданства как способ правовой связи гражданина и государства.

Макиавелли: Государство – способ целевого объединения людей, заинтересованных в получении порядка на территории своего проживания. Гос-во – решение общих дел, высшая форма общества людей.

Ключевский: народ – население не только вместе живущее, но и вместе действующее. Гос-во – организ. форма, содержанием которой является народ. Через эту форму народ представляет себя в мировом сообществе как единое целое.

-2-

Подход к анализу государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государст­ва, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения, и осознанной реализации общественной необходимости.

Государственное управление в широком социально-политическом смысле рассматривается как тип социального управления в сфере государственной жизни общества. Это деятельность госу­дарства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. Государственное управление в настоящем ис­следовании - категория многоплановая: социальная, социально-политическая и политико-правовая.

Развиваемая концепция не исключает более узкое понимание государственного управления, определяемого в новой юридиче­ской литературе лишь как форма осуществления функций государ­ства, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Такой подход ар­гументируется тем, что понятие «государственное управление «не содержится в Конституции РФ в связи с изменением задач и функ­ций современного типа Российского государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Оно заменено понятием «ис­полнительная власть». Вместе с тем ученые-юристы справедливо подчеркивают, что «государственное управление - реальность, без которой не может работать государственный властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Фе­дерации не предложили синонима государственному управле­нию...». Не покрывает это понятие и система разделения властей. «Государственное управление» — более широкая категория, чем исполнительная власть. И не случайно она сохраняется в некото­рых российских законодательных актах и даже используется в ука­зах Президента РФ. Не отказывается от него законодатель в зарубежных странах, а тем более авторы научных исследований. Итак, перейдем к анализу обозначенной в плане проблемы. Государст­венное управление - специфический тип социального. Последнее в литературе определяется как «воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенст­вования и развития».

В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответст­вии с этим подходом можно сформулировать следующую дефини­цию: государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его от­дельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

В содержании сформулированного определения зафиксирова­но единство общего, свойственного социальному управлению -сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специ­фического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляющего воздейст­вия. Субъект управления - государственные институты - органи­зации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действую­щих от имени общества и каждого гражданина на основе установ­ленных правовых норм. Объект государственного управления -общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общест­ва в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в со­ответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совер­шенствование и развитие.

Сознательное воздействие на общество и его группы, на от­дельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно-политически необходимого и целесооб­разного - существенная черта государственного управления. По своему содержанию оно многогранно: это - деятельность, ориен­тированная на достижение разнопорядковых, разнокачественных целей, на организацию общественной системы и сохранение (вос­производство) существующего состояния общественных отноше­ний; это - перевод управляемого объекта из состояния статичного, традиционного в динамичное, прогрессивное, из малопредсказуе­мого - в предсказуемое, из остроконфликтного - в ситуацию раз­решаемых конфликтов; это - обеспечение условий для расширения свободы общества и личности и т.д. Так. перед государственным управлением современной России объективно стоят многие задачи глобального социально-политического и экономического характе­ра, а также конкретного плана - осуществления оптимальной для страны модернизации. Управление крупными социальными груп­пами - классами и другими общностями, идентифицирующими се­бя с различными культурами (главным образом с русской право­славной и мусульманской), группами населения, ориентирующи­мися на западноевропейские либеральные ценности и привержен­ными советским социалистическим ценностям, связано с решением комплексных проблем. На первом плане - проблемы сохранения государственного единства.

Государственное управление - это вместе с тем самоуправле­ние по отношению к самому государству и социальной системе в целом, где действуют и стихийные регуляторы общественных про­цессов, не охватываемые рациональной деятельностью государства.

В научной литературе и в практике государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется понятие «государственное регулирование». Причем имеется в виду их существенное смысловое различие. С точки зрения неолибера­лов, как отмечалось выше, допустимо в весьма ограниченных рам­ках государственное регулирование, например, экономики, но ис­ключается государственное управление экономикой и другими со­циальными процессами. Российские экономисты, противопостав­ляя свои нынешние взгляды представлениям, господствовавшим в советское время, отказались от понятия «управление экономикой», заменив его понятием «регулирование экономики». Российское правительство, пришедшее к власти после катастрофических авгу­стовских (1998 г.) событий, взяло курс на усиление «государствен­ного регулирования» экономики, однако в его заявлениях не встре­чается понятия «государственное управление». Стало быть, в трак­товке Правительства данные понятия принципиально различны. Нам представляется, что противопоставление понятий «регулиро­вание» и «управление» вообще некорректно с точки зрения их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» - управлять, ру­ководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться: а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результа­тов; б) подчинение того или иного действия определенным правилам. Семантическая трактовка терминов не всегда соответствует современной практике их функционирования в языке, тем более политическом. Однако она может служить аргументом понимания рассматриваемых терминов как синонимов. Или, скажем, в смысле обозначения термином «регулирование» одного из видов управ­ляющего воздействия, либо формы управления, либо его момента. Необходимо учитывать зафиксированный в научном языке акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних меха­низмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил (регламента), что обеспечивает поддержание ее устойчивости.

Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стиму­лирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или прими­рения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и це­ленаправленное использование методов и средств, а также разра­ботку технологий действия государственных институтов для дос­тижения планируемых результатов (изменения системы урегули­рования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, равно как и ошибочно было бы преувеличивать и тем более строить на таком понимании противоположные политики.

Верна мысль ученых-специалистов по административному праву: между государственным управлением и государственным регулированием «нет принципиальных различий по целевому на­значению». Мало того, по своей сути регулирование - непремен­ный элемент государственного управления, одна из ее функций. Различие государственного управления и государственного регу­лирования «в значительной степени условно», ибо, управляя, госу­дарство регулирует, а, регулируя, управляет.

Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регули­рование и есть социальное, в том числе и государственное управ­ление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроизволь­ном (автоматическом) регулировании процессов поведения и дея­тельности социальных субъектов, не требующем вмешательства государственных или каких-либо других управляющих сил. Тако­вым выступает, например, так называемый свободный рынок с его регулирующим механизмом конкуренции. Мы говорим «так назы­ваемый» потому, что в реальности ныне рынок в развитых странах в основном управляемый.

И наука социального управления, и мировая практика доказа­ли, что по мере усложнения общественных и политических систем возрастает роль рациональных механизмов регуляции, включая го­сударственное управление. Вместе с тем не прекращают действо­вать и играть свою роль механизмы спонтанного (стихийного) ре­гулирования. Поэтому, подчеркивая значение рациональных фак­торов регуляции, не следует сбрасывать со счета и факторы сти­хийного действия. Отметим одно из важных методологических по­ложений, которое, по нашему мнению, должно быть руководством при анализе места и роли государственного управления в общест­ве. А именно: государственное управление как рациональная, це-леполагающая деятельность не охватывает всю совокупность дея-тельностей общества по самоуправлению. Спонтанная саморегуля­ция общественной жизни также является необходимой формой и аспектом самоуправления социальной и политической систем. Это положение в теории социального управления сформулировано в виде принципа «ограниченной рациональности».

-3-

Несмотря на то, что о государстве написано множество книг и статей, в современной политической мысли отмечается повышен­ный интерес к этой проблеме. Теоретическая актуальность связана главным образом с усилением практической роли государства во всех сообществах мира. Наблюдается активизация всех функций государства: политической, экономической, социальной и культу­рологической; возрастает его влияние на процессы современной модернизации общества. Всеобщая известность понятия «государ­ство», превращение этого понятия в элемент обыденного полити­ческого сознания вовсе не означает, что научное знание о государ­стве стало исчерпывающим, по крайней мере, для современного исторического этапа. Известное еще не есть познанное.

Современные представления о государстве не менее противо­речивы, чем те, которые существовали в начале века. Из-за слож­ности и запутанности вопроса то, о чем спорили политики и теоре­тики в прошлом: о происхождении государства, о его роли и соот­ношении с обществом, остается предметом научных (да и полити­ческих) дискуссий и поныне.

Из многих определений государства, встречающихся в науч­ной литературе, можно выделить два. Первое характеризует госу­дарство в самом широком смысле: как высшую форму организации человеческих сообществ; как политический союз людей, подчи­ненных единой верховной власти; как форму организации, имею­щей главной целью выражение единой воли, обеспечение общих интересов, а также защиту прав и свобод человека. В соответствии с другим пониманием, государство - это система политических и правовых связей и отношений между людьми, регулирующих обще­значимые виды их поведения и деятельности. Иначе сказать, это - политико-правовой институт, а точнее, система особого типа соци­альных институтов, образующих организацию политической вла­сти. Позиция, акцентирующая институциональную сторону госу­дарства, наиболее четко выражается в сведении его к системе норм, определяющих поведение людей в обществе. Так, испанскийполитолог Л. Санистебан пишет: в действительности государство «не больше, чем определенный тип юридически регулируемого со­циального поведения, существующий в конкретных пространст­венно-временных условиях».

Понимание государства как высшей формы политической ор­ганизации общества, как политического союза людей не исключает его институциональной и нормативно-правовой основ регулирова­ния социального поведения людей. Коренная черта государства -публичная власть, непосредственно с населением не совпадающая. Однако государство не сводится ни к системе юридических норм, ни к определенному типу нормативно регулируемого поведения, ни, наконец, к публичной власти. Схватывая «действительность го­сударства лишь частично, - отмечает профессор А. Венгеров, - эта абстракция ошибочно претендует на полное отображение государ­ства во всей его многогранности. Между тем такое отображение невозможно также без характеристики государства как определен­ной коллективности, ассоциации, интегрируемой публично-властными отношениями и институтами. Именно оно и позволяет представить современный образ государства со всеми его социаль­но-политическими признаками и регулирующими институтами. Современное государство характеризуется определенной, государствообразующей социальной общностью людей, включающей: на­цию или многонациональное объединение, совокупность классов, других социальных групп и слоев. Национальные и социальные группы в рамках государственной политической формы организа­ции интегрируются в единый народ данной страны, обретающий общие существенные черты образа жизни, общественного сознания и психологии. Этнонациональная и социально-классовая структура сложившегося сообщества - один из главных факторов, опреде­ляющих устройство государства.

Государство - территориальная организация общества, харак­теризующаяся своим социально-политическим пространством. Со­циальным в том смысле, что территория, занимаемая государством, составляет среду для жизнедеятельности данного сообщества.

Политическое - в смысле пространственных границ действия государственной власти. Бытие современного государства связано с наличием единого экономического, а также общих для всех районов данной страны правового и информационного пространств. Политическому государственному союзу присущи общая культур­ная среда, общий язык (или языки), а также во многих случаях единая религия.

Государство, в его широком понимании, как политический союз и высшая форма социальной организации людей пронизывает все существенные стороны жизнедеятельности общества и отожде­ствляется с ним, выступая в качестве исторически сложившейся объективной формы своего существования. Например, мы гово­рим: Российское государство, имея в виду Россию - страну, не су­ществующую вне государства. История человечества - череда сме­няющихся по воле господствующих классов политических группи­ровок и лидеров, типов государств и правящих режимов. Однако государство как универсальная политико-правовая форма бытия общества, как союз людей, живущих на определенной территории, объединенный некоторыми общими экономическими связями и формами культуры, оставалось. Даже такие коренные перевороты в истории, как революции 1848 г. во Франции и Октябрьская 1917 г. в России, не сокрушали и не ставили своей целью уничтожать го­сударство, а лишь качественно изменяли существовавшие тогда в этих странах типы государственного устройства общества. Харак­терно, что в энгельсовской утопии об «отмирании государства» в «коммунистическом будущем» предполагалась не отмена государ­ства, а естественный процесс угасания его функций как аппарата управления людьми и замена организацией управления вещами.

Будучи универсальной всеобщей формой организации обще­ства, государство выступает в качестве субъекта и объекта само­управления и управления.

Как саморегулирующаяся социальная система государство - субъект самоуправления. Определение государства в качестве субъекта управления предполагает его понимание не в смысле объ­ективной универсальной формы организации общества, а в более узком его толковании - как политико-правового института, как выделенного из общества аппарата управления. Такой подход спо­собствует вычленению из всего государственно-организованного общества его ядра - структуры, являющейся субъектом управле­ния. А именно: публичной и легитимной (нормативно выраженной) властной силы общества (Г. Атаманчук). Эта сила представлена основными органами государства: законодательной властью, ис­полнительной властью (правительственным аппаратом, админист­ративной и финансовой системами, вооруженными силами, право­охранительными и карательными органами, разведывательными организациями и др.), судебной властью.

Государство как политико-правовой институт (система госу­дарственных органов) не тождественно обществу в целом, а пред­ставляет собой организованную группу людей, осуществляющую от имени общества публичную власть и управление людьми. По­пытки втиснуть все многообразие общественной жизни в прокру­стово ложе государственных институтов, как известно, - типоло­гическая черта тоталитарных режимов. Государство не должно по­глощать гражданское общество. Понятие «гражданское общество» тесно связано с понятием «государство», поскольку они характери­зуют различные, но взаимодополняющие стороны глобального об­щества как единого организма. Гражданское общество включает совокупность политических и неполитических саморегулирую­щихся видов деятельности и отношений - производственно-экономических, социальных, духовно-нравственных, религиозных и т.д., составляющих жизненную основу государства. Гражданское общество на современном этапе человеческой цивилизации - это общество с развитыми экономическими, социальными, правовыми, духовными отношениями между людьми. Это - совокупность ас­социаций и других организаций, обеспечивающих совместную жизнь граждан, удовлетворение их групповых и индивидуальных потребностей и интересов. На его базе функционирует демократи­ческое государство, являясь официальным выражением граждан­ского общества, сферой выявления, регулирования и защиты об­щих интересов социальных групп и граждан.

В контексте теории государственного управления на первый план выдвигается проблема функций современного государства. Именно проблема, в полном значении этого понятия, проблема, над разрешением которой трудились многие политические мысли­тели прошлого и которая остается предметом острых дискуссий политиков и теоретиков современности. Функции государства - это сложившиеся направления его деятельности в важнейших сферах общественной жизни, в которых реализуются и конкретизируются сущность и роль государства в обществе. Функции суть обобщенные, более или менее однород­ные виды целенаправленного воздействия на общество. Они обу­словливаются его историческими типами и конкретно-историчес­кими этапами развития данной общественной системы. В функци­ях проявляются и объективируются присущие данному типу госу­дарства особенности и закономерности развития, состояние и ди­намика социально-экономических, политических, духовных про­цессов и отношений. Отсюда исторический характер функций го­сударства, их видов и содержания, свойственных конкретным го­сударственным системам.

В функциях государства находят отражение основные цели его социальных носителей (крупных социальных групп) и реали­зуются задачи, выражающие объективно-историческое предназна­чение определенного типа государства.

В современных индустриальных и постиндустриальных об­щественных системах государство превратилось в многофункцио­нальную, относительно самостоятельную (с широким диапазоном самостоятельности) систему политико-административных инсти­тутов, социально-экономических и социокультурных организаций. Политическая и юридическая науки из всего многообразия функ­ций, выполняемых государством, выделяют основные. Это наибо­лее общие, важнейшие направления деятельности государства по осуществлению коренных целей и задач, стоящих перед ним в оп­ределенный исторический период. В них воплощается классовая сущность и общесоциальное назначение государства. Эти функции относятся к деятельности государства в целом, хотя выполняются в разной степени всеми или многими его органами. Объектом воз­действия являются не отдельные части общественной жизни и группы людей, а социальная система как единый организм или ее подсистемы (экономическая, социальная структура, политическая, духовная).

Какие же функции можно отнести к основным, присущим со­временному государству, в том числе Российскому? Оговоримся,

что в конкретных государственных системах они обретают свои специфические модификации.

Прежде всего, функция обеспечения единой государственной власти в обществе. Государство есть институциональная (упоря­доченная, закрепленная правовыми нормами) форма бытия обще­ственной публичной власти. Через институты государства осуще­ствляется легитимация власти, реализуется монополия на издание законов, имеющих общеобязательный характер, и применение принуждения для их исполнения. Как система социальных инсти­тутов государство существует и функционирует на основе Консти­туции - свода правовых законов и образцов институтов.

Другая важнейшая функция - управленческая. Государство -управляющая система. Его институты (высшие и региональные ор­ганы законодательной и исполнительной власти) осуществляют политическое руководство и административное управление дея­тельностью социальных субъектов и отношений, связанных с об­щественными интересами. Объем управленческих функций, мас­штабы, формы и методы управленческой деятельности государст­венных институтов зависят от типа государства. Об этом пойдет речь в дальнейшем.

Не менее важная функция государства - интегративная. Она реализуется на базе управленческой. Государство регулирует взаи­моотношения социальных групп, коллективов и граждан, добива­ется достижения общественных компромиссов, обеспечивает опре­деленное единство всех социальных групп и слоев населения, сплачивая их в народ как государствообразующую общность. Ос­нову социально-политического единства народа составляют общие государственные интересы, общепризнанные ценности и цели. Вы­ражение и защита их придает государству и его деятельности по­литический характер. Государство осуществляет экстракционную и дистрибутивную деятельность, т.е. его институты и организации занимаются добыванием экономических и других ресурсов, необ­ходимых для своего функционирования, распределением и пере­распределением ресурсов, благ, услуг и символических ценностей (званий, классификаций и пр.). Отсюда хозяйственно-экономи­ческая функция: создание необходимых условий для функциони­рования и прогресса экономики. Это - правовое закрепление тех или иных форм собственности на средства производства, обеспе­чение единого экономического пространства, строительство адек­ватной финансовой системы, проведение соответствующей налого­вой политики и т.п.

Одна из главных функций современного государства - содей­ствие воспроизводству человеческого фактора во всех его аспек­тах: поддержание на соответствующем уровне систем образования, здравоохранения, науки и духовной культуры. В ряде литературных источников она именуется культурно-воспитательной функцией.

Важнейшая функция государства - защита данного общест­ва от разного рода разрушающих (внутренних и внешних) факто­ров. Речь идет об обеспечении внутренней безопасности членов общества, а также о военной, экономической, информационной, идеологической, экологической, технотронной и др.

Наконец, современное государство существует не в социаль­но-политическом вакууме, а в окружении международного сооб­щества. Создание благоприятных, с точки зрения государственных интересов, условий международных связей и сотрудничества стра­ны с международным сообществом — весьма значимая функция, успешная реализация которой гарантирует нормальную жизнедея­тельность страны и государства.

Отмеченные функции характеризуют взаимодействие госу­дарства с обществом в целом, а также с внешней, международной, средой. Их реализация зависит от того, как работает государствен­ный организм в своем внутреннем функционировании. В полити­ческой науке внутренние виды деятельности государственных ин­ститутов объединяются в группу функций конверсионных (преоб­разовательных). Имеются в виду следующие деятельности: а) ар­тикуляция и агрегация интересов, что означает процесс предъявле­ния, выражения и обобщения социальных интересов при выработке государственных решений; б) нормотворчество (разработка норм и правил); в) применение норм и правил; г) контроль за соблюдением норм и правил членами государственного аппарата; д) политиче­ская и административная управленческая коммуникация. В сово­купности названные конверсионные функции образуют процесс самоуправления государства.

Набор функций государства определяет его структуру как системы институтов и организаций. Поскольку анализ государст-венных структур впереди, отметим здесь лишь один момент. А именно: разделение государственных институтов и органов на три группы: 1) непосредственно осуществляющие властные функции (в том числе правоохранительные органы); 2) институты, обеспе­чивающие разнообразные виды внешней безопасности; 3) система институтов и органов политического руководства и администра­тивного управления.

Итак, краткий анализ функций государства показывает, что одной из основных является управление обществом и самоуправ­ление. Проблема состоит, однако, в том, что понимать под госу­дарственным управлением? Каковы границы его воздействия на общество? Не ведет ли возрастание роли государственного управ­ления к ограничению или даже свертыванию демократии? Не есть ли практика государственного управления, скажем, экономикой и некоторыми другими сферами социальной жизни, как утверждает Ф. Хайек, «дорога к рабству»? Ответы на все эти вопросы далеко не академического характера мы попытаемся дать при анализе со­временных концепций роли государства в обществе.

-4-

Несмотря на то, что о государстве написано множество книг и статей, в современной политической мысли отмечается повышен­ный интерес к этой проблеме. Теоретическая актуальность связана главным образом с усилением практической роли государства во всех сообществах мира. Наблюдается активизация всех функций государства: политической, экономической, социальной и культу­рологической; возрастает его влияние на процессы современной модернизации общества. Всеобщая известность понятия «государ­ство», превращение этого понятия в элемент обыденного полити­ческого сознания вовсе не означает, что научное знание о государ­стве стало исчерпывающим, по крайней мере, для современного исторического этапа. Известное еще не есть познанное.

Современные представления о государстве не менее противо­речивы, чем те, которые существовали в начале века. Из-за слож­ности и запутанности вопроса то, о чем спорили политики и теоре­тики в прошлом: о происхождении государства, о его роли и соот­ношении с обществом, остается предметом научных (да и полити­ческих) дискуссий и поныне.

Из многих определений государства, встречающихся в науч­ной литературе, можно выделить два. Первое характеризует госу­дарство в самом широком смысле: как высшую форму организации человеческих сообществ; как политический союз людей, подчи­ненных единой верховной власти; как форму организации, имею­щей главной целью выражение единой воли, обеспечение общих интересов, а также защиту прав и свобод человека. В соответствии с другим пониманием, государство - это система политических и правовых связей и отношений между людьми, регулирующих обще­значимые виды их поведения и деятельности. Иначе сказать, это -политико-правовой институт, а точнее, система особого типа соци­альных институтов, образующих организацию политической вла­сти. Позиция, акцентирующая институциональную сторону госу­дарства, наиболее четко выражается в сведении его к системе норм, определяющих поведение людей в обществе. Так, испанский политолог Л. Санистебан пишет: в действительности государство «не больше, чем определенный тип юридически регулируемого со­циального поведения, существующий в конкретных пространст­венно-временных условиях».

Понимание государства как высшей формы политической ор­ганизации общества, как политического союза людей не исключает его институциональной и нормативно-правовой основ регулирова­ния социального поведения людей. Коренная черта государства -публичная власть, непосредственно с населением не совпадающая. Однако государство не сводится ни к системе юридических норм, ни к определенному типу нормативно регулируемого поведения, ни, наконец, к публичной власти. Схватывая «действительность го­сударства лишь частично, - отмечает профессор А. Венгеров, - эта абстракция ошибочно претендует на полное отображение государ­ства во всей его многогранности. Между тем такое отображение невозможно также без характеристики государства как определен­ной коллективности, ассоциации, интегрируемой публично-властными отношениями и институтами. Именно оно и позволяет представить современный образ государства со всеми его социаль­но-политическими признаками и регулирующими институтами. Современное государство характеризуется определенной, государствообразующей социальной общностью людей, включающей: на­цию или многонациональное объединение, совокупность классов, других социальных групп и слоев. Национальные и социальные группы в рамках государственной политической формы организа­ции интегрируются в единый народ данной страны, обретающий общие существенные черты образа жизни, общественного сознания и психологии. Этнонациональная и социально-классовая структура сложившегося сообщества - один из главных факторов, опреде­ляющих устройство государства.

Государство - территориальная организация общества, харак­теризующаяся своим социально-политическим пространством. Со­циальным в том смысле, что территория, занимаемая государством, составляет среду для жизнедеятельности данного сообщества.

Политическое - в смысле пространственных границ действия государственной власти. Бытие современного государства связано с наличием единого экономического, а также общих для всех рай­онов данной страны правового и информационного пространств. Политическому государственному союзу присущи общая культур­ная среда, общий язык (или языки), а также во многих случаях единая религия.

Государство, в его широком понимании, как политический союз и высшая форма социальной организации людей пронизывает все существенные стороны жизнедеятельности общества и отожде­ствляется с ним, выступая в качестве исторически сложившейся объективной формы своего существования. Например, мы гово­рим: Российское государство, имея в виду Россию - страну, не су­ществующую вне государства. История человечества - череда сме­няющихся по воле господствующих классов политических группи­ровок и лидеров, типов государств и правящих режимов. Однако государство как универсальная политико-правовая форма бытия общества, как союз людей, живущих на определенной территории, объединенный некоторыми общими экономическими связями и формами культуры, оставалось. Даже такие коренные перевороты в истории, как революции 1848 г. во Франции и Октябрьская 1917 г. в России, не сокрушали и не ставили своей целью уничтожать го­сударство, а лишь качественно изменяли существовавшие тогда в этих странах типы государственного устройства общества. Харак­терно, что в энгельсовской утопии об «отмирании государства» в «коммунистическом будущем» предполагалась не отмена государ­ства, а естественный процесс угасания его функций как аппарата управления людьми и замена организацией управления вещами.

Будучи универсальной всеобщей формой организации обще­ства, государство выступает в качестве субъекта и объекта само­управления и управления.

Как саморегулирующаяся социальная система государство -субъект самоуправления. Определение государства в качестве субъекта управления предполагает его понимание не в смысле объ­ективной универсальной формы организации общества, а в более узком его толковании - как политико-правового института, как выделенного из общества аппарата управления. Такой подход спо­собствует вычленению из всего государственно-организованного общества его ядра - структуры, являющейся субъектом управле­ния. А именно: публичной и легитимной (нормативно выраженной) властной силы общества (Г. Атаманчук). Эта сила представлена основными органами государства: законодательной властью, ис­полнительной властью (правительственным аппаратом, админист­ративной и финансовой системами, вооруженными силами, право­охранительными и карательными органами, разведывательными организациями и др.), судебной властью.

Государство как политико-правовой институт (система госу­дарственных органов) не тождественно обществу в целом, а пред­ставляет собой организованную группу людей, осуществляющую от имени общества публичную власть и управление людьми. По­пытки втиснуть все многообразие общественной жизни в прокру­стово ложе государственных институтов, как известно, - типоло­гическая черта тоталитарных режимов. Государство не должно по­глощать гражданское общество. Понятие «гражданское общество» тесно связано с понятием «государство», поскольку они характери­зуют различные, но взаимодополняющие стороны глобального об­щества как единого организма. Гражданское общество включает совокупность политических и неполитических саморегулирую­щихся видов деятельности и отношений - производственно-экономических, социальных, духовно-нравственных, религиозных и т.д., составляющих жизненную основу государства. Гражданское общество на современном этапе человеческой цивилизации - это общество с развитыми экономическими, социальными, правовыми, духовными отношениями между людьми. Это - совокупность ас­социаций и других организаций, обеспечивающих совместную жизнь граждан, удовлетворение их групповых и индивидуальных потребностей и интересов. На его базе функционирует демократи­ческое государство, являясь официальным выражением граждан­ского общества, сферой выявления, регулирования и защиты об­щих интересов социальных групп и граждан.

В контексте теории государственного управления на первый план выдвигается проблема функций современного государства. Именно проблема, в полном значении этого понятия, проблема, над разрешением которой трудились многие политические мысли­тели прошлого и которая остается предметом острых дискуссий политиков и теоретиков современности.

Функции государства - это сложившиеся направления его деятельности в важнейших сферах общественной жизни, в которых реализуются и конкретизируются сущность и роль государства в обществе. Функции суть обобщенные, более или менее однород­ные виды целенаправленного воздействия на общество. Они обу­словливаются его историческими типами и конкретно-историчес­кими этапами развития данной общественной системы. В функци­ях проявляются и объективируются присущие данному типу госу­дарства особенности и закономерности развития, состояние и ди­намика социально-экономических, политических, духовных про­цессов и отношений. Отсюда исторический характер функций го­сударства, их видов и содержания, свойственных конкретным го­сударственным системам.

В функциях государства находят отражение основные цели его социальных носителей (крупных социальных групп) и реали­зуются задачи, выражающие объективно-историческое предназна­чение определенного типа государства.

В современных индустриальных и постиндустриальных об­щественных системах государство превратилось в многофункцио­нальную, относительно самостоятельную (с широким диапазоном самостоятельности) систему политико-административных инсти­тутов, социально-экономических и социокультурных организаций. Политическая и юридическая науки из всего многообразия функ­ций, выполняемых государством, выделяют основные. Это наибо­лее общие, важнейшие направления деятельности государства по осуществлению коренных целей и задач, стоящих перед ним в оп­ределенный исторический период. В них воплощается классовая сущность и общесоциальное назначение государства. Эти функции относятся к деятельности государства в целом, хотя выполняются в разной степени всеми или многими его органами. Объектом воз­действия являются не отдельные части общественной жизни и группы людей, а социальная система как единый организм или ее подсистемы (экономическая, социальная структура, политическая, духовная).

Какие же функции можно отнести к основным, присущим со­временному государству, в том числе Российскому? Оговоримся, что в конкретных государственных системах они обретают свои специфические модификации.

Прежде всего, функция обеспечения единой государственной власти в обществе. Государство есть институциональная (упоря­доченная, закрепленная правовыми нормами) форма бытия обще­ственной публичной власти. Через институты государства осуще­ствляется легитимация власти, реализуется монополия на издание законов, имеющих общеобязательный характер, и применение принуждения для их исполнения. Как система социальных инсти­тутов государство существует и функционирует на основе Консти­туции - свода правовых законов и образцов институтов.

Другая важнейшая функция - управленческая. Государство -управляющая система. Его институты (высшие и региональные ор­ганы законодательной и исполнительной власти) осуществляют политическое руководство и административное управление дея­тельностью социальных субъектов и отношений, связанных с об­щественными интересами. Объем управленческих функций, мас­штабы, формы и методы управленческой деятельности государст­венных институтов зависят от типа государства. Об этом пойдет речь в дальнейшем.

Не менее важная функция государства - интегративная. Она реализуется на базе управленческой. Государство регулирует взаи­моотношения социальных групп, коллективов и граждан, добива­ется достижения общественных компромиссов, обеспечивает опре­деленное единство всех социальных групп и слоев населения, сплачивая их в народ как государствообразующую общность. Ос­нову социально-политического единства народа составляют общие государственные интересы, общепризнанные ценности и цели. Вы­ражение и защита их придает государству и его деятельности по­литический характер. Государство осуществляет экстракционную и дистрибутивную деятельность, т.е. его институты и организации занимаются добыванием экономических и других ресурсов, необ­ходимых для своего функционирования, распределением и пере­распределением ресурсов, благ, услуг и символических ценностей (званий, классификаций и пр.). Отсюда хозяйственно-экономи­ческая функция: создание необходимых условий для функциони­рования и прогресса экономики. Это - правовое закрепление те или иных форм собственности на средства производства, обеспе­чение единого экономического пространства, строительство адек­ватной финансовой системы, проведение соответствующей налого­вой политики и т.п.

Одна из главных функций современного государства - содей­ствие воспроизводству человеческого фактора во всех его аспек­тах: поддержание на соответствующем уровне систем образования, здравоохранения, науки и духовной культуры. В ряде литературных источников она именуется культурно-воспитательной функцией.

Важнейшая функция государства - защита данного общест­ва от разного рода разрушающих (внутренних и внешних) факто­ров. Речь идет об обеспечении внутренней безопасности членов общества, а также о военной, экономической, информационной, идеологической, экологической, технотронной и др.

Наконец, современное государство существует не в социаль­но-политическом вакууме, а в окружении международного сооб­щества. Создание благоприятных, с точки зрения государственных интересов, условий международных связей и сотрудничества стра­ны с международным сообществом — весьма значимая функция, успешная реализация которой гарантирует нормальную жизнедея­тельность страны и государства.

Отмеченные функции характеризуют взаимодействие госу­дарства с обществом в целом, а также с внешней, международной, средой. Их реализация зависит от того, как работает государствен­ный организм в своем внутреннем функционировании. В полити­ческой науке внутренние виды деятельности государственных ин­ститутов объединяются в группу функций конверсионных (преоб­разовательных). Имеются в виду следующие деятельности: а) ар­тикуляция и агрегация интересов, что означает процесс предъявле­ния, выражения и обобщения социальных интересов при выработке государственных решений; б) нормотворчество (разработка норм и правил); в) применение норм и правил; г) контроль за соблюдением норм и правил членами государственного аппарата; д) политиче­ская и административная управленческая коммуникация. В сово­купности названные конверсионные функции образуют процесс самоуправления государства.

Набор функций государства определяет его структуру как системы институтов и организаций. Поскольку анализ государст­венных структур впереди, отметим здесь лишь один момент. А именно: разделение государственных институтов и органов на три группы: 1) непосредственно осуществляющие властные функции (в том числе правоохранительные органы); 2) институты, обеспе­чивающие разнообразные виды внешней безопасности; 3) система институтов и органов политического руководства и администра­тивного управления.

Итак, краткий анализ функций государства показывает, что одной из основных является управление обществом и самоуправ­ление. Проблема состоит, однако, в том, что понимать под госу­дарственным управлением? Каковы границы его воздействия на общество? Не ведет ли возрастание роли государственного управ­ления к ограничению или даже свертыванию демократии? Не есть ли практика государственного управления, скажем, экономикой и некоторыми другими сферами социальной жизни, как утверждает Ф. Хайек, «дорога к рабству»?

-5-

Государство — особая суверенная территориальная организация политической власти общества, располагающая специальным аппа­ратом (включая аппарат принуждения), регулирующая обществен­ные отношения с помощью правовых норм.

Основные признаки государства:

1. Территориальная организация населения. Государство имеет определенную территорию. Территория является пространственной основой государства. Власть государства распространяется на насе­ление, проживающее на данной территории.

2. Государственная власть — особая публичная власть, воплощен­ная в государственных органах. Государственная власть выполняет функции управления и принуждения. Государственная власть осуще­ствляется посредством органов, объединенных в единую систему — го­сударственный аппарат, который наделен государственно-властны­ми полномочиями (правом принимать обязательные для исполнения решения, прибегать к принуждению в целях их реализации).

3. Государственный суверенитет — свойство государства самосто­ятельно и независимо от других государств и иных организаций осу­ществлять свои внутренние и внешние функции.

4. Право. Государство осуществляет правотворческую деятель­ность, обеспечивает действие норм права на всей территории. В кон­ституционных государствах деятельность государства и его органов основана на нормах права.

Названные признаки отличают государство от других организа­ций. Помимо основных признаков, выделяют такие дополнительные признаки государства, как государственный язык, денежная едини­ца, единое экономическое пространство, единая дорожно-транспорт­ная, энергетическая, информационная система, единая система сбо­ра налогов и т.д.

ТЕОРИИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ГОСУДАРСТВА

Проблемы, касающиеся экономической роли государства, нахо­дятся в центре внимания экономической науки и практики уже дав­но. Мнения и подходы известных теоретиков были порой диамет­рально противоположными. Одни проповедовали идею неучастия государства в управлении экономикой, например А. Смит (XVIII в.) и Дж.Ст. Милль, Н. Сеньор (XIX в.). Другие (среди которых — Сис-монди и Оуэн) пытались развивать теорию и предлагали конкретные направления и методы влияния государства на экономическую жизнь.

1. Теологическая теория. Возникновение государства объясняет­ся волей сверхприродного существа (Бога). Постигнуть природу государства невозможно в силу его божественного происхождения. В современных условиях эта теория несколько видоизменилась и нашла выражение в христианско-демократическои концепции госу­дарства: Гегель (Hegel) Георг Вильгельм Фридрих (1770-1831), По­бедоносцев Константин Петрович (1827-1907).

2. Теория общественного договора (контрактная теория государ­ства). Государство является результатом своеобразного договора между суверенным властителем и подданными. Государство воз­никло в результате добровольной передачи людьми части своих прав специально созданному для их защиты и общественного порядка органу. Если договор заключается между уже правящими и осталь­ной частью населения, имеет место договор подчинения; если между населением — договор объединения. Эта теория декларирует социаль­ное предназначение государства: Эпикур (341—270 до н. э.), Гроций (Grotius) Гуго де Гроот (1583-1645), Гоббс (Hobbes) Томас (1588-

1679), Локк (Locke) Джон (1632-1704), Руссо (Rousseau) Жан Жак (1712-1778).

3. Теория насилия. Государство возникло в результате внешних завоеваний и политического насилия, которые приводят к углубле­нию социального неравенства, образованию классов и эксплуатации: Дюринг (During) Евгений (1833-1921), Гумплович (Gumplovich) Л. (1838-1909), Оппенгеймер (Oppenheimer) Ф. (1864-1943).

4. Антропологическая теория. Государственная форма организации коренится в самой общественной природе человека — Аристотель (384-322 до н. э.): наилучшие формы государства — монархия, арис­тократия, полития (умеренная демократия); наихудшие — тирания, олигархия, охлократия (властьтолпы).

5. Патриархальная теория. Государство возникло в процессе ме­ханического соединения родов в племена, племен — в большие це­лостности, вплоть до государственных образований. На всех этапах сохраняется принцип патриархальной опекунской власти: Конфуций (ок. 551-ок. 479 до н.э.), Филмер Р. (1604-1653).

6. Марксистская теория. Государство возникает в результате де­ления общества на классы и отражает интересы господствующего класса. Образование частной собственности приводит к обществен­ному неравенству, в результате чего общество раскалывается на ан­тагонистические классы. Экономически господствующий класс со­здает государство для подчинения неимущих. Эта теория предпола­гает первичность экономических отношений.

Сущность государства

Государство — организация, обладающая суверенитетом, она уста­навливает любые нормы на определенной территории, обязательные для всех людей. Государства делегируют международным организа­циям и надгосударственным органам управления свои права на доб­ровольной основе. Распределение полномочий между органами го­сударственной власти и управления осуществляется Конституцией и другими законодательными документами.

Государства сохраняют свое значение и в современных условиях по ряду причин:

во-первых, именно они устанавливают правовые рамки, а разумная правовая основа имеет колоссальное значение (в настоящее время, возможно, большее, чем когда-либо) как для общества, так и для экономики;

во-вторых, потому что государства помогают развивать чувство самобытности, особенно когда их границы совпадают с территорией, занимаемой отдельной нацией, а с глобализацией стремление людей к самобытности усиливается;

в-третьих, лишь государства обладают монопольным правом на принуждение, т.е. правом подавления преступности на собственной территории и зашиты от внешней угрозы. Эта функция (принужде­ния) государства не должна прекращаться никогда.

Соотношение государства с другими институтами общества

Государство отличается от общества: оно в конечном счете — слу­га, а не хозяин людей. С течением времени его способность внушать страх не уменьшается. Государство существует, поскольку в нем есть потребность.

В сфере внешних отношений государство — инструмент дости­жения собственных целей в отношениях с другими государствами путем использования своей силы и могущества.

Так, по мнению М. Тэтчер, «искусство управления государством при проведении внешней политики — демонстрация силы без всяких принципов». Это мнение баронессы совпадаете мнением Бисмарка, который утверждал, что «проведение политики, основанной на прин­ципах, подобно движению по узкой лесной тропе с длинным шестом в зубах»1.

Роль государства в обеспечении международной безопасности

Внешняя политика и обеспечение безопасности связаны с реше­нием широкого круга вопросов помимо проблем войны и мира. Дальновидный государственный деятель должен учитывать и оцени­вать спектр рисков и возможностей. Внешняя политика и обеспече­ние безопасности — это прежде всего использование силы и могу­щества для достижения собственных целей в отношениях с другими государствами.

Тех же взглядов придерживается и «железная леди» Маргарет Тэт­чер: «Я предпочитаю проводить такую линию, которая опирается на принципы до тех пор, пока они не начинают действовать как удавка; я предпочитаю, чтобы эти принципы, наряду с благими намерения­ми, подкреплялись и сталью».

Вместе с тем в условиях демократической организации мирово­го сообщества управление государством без учета моральных прин­ципов почти невозможно, и вряд ли даже самым упрямым полити­кам стоит игнорировать этот факт. Государственный деятель сегод­ня, по мнению М. Тэтчер, должен принимать во внимание три аксиомы.

Во-первых, установление демократии во всех странах и на всех континентах остается законным и, более того, фундаментальным аспектом разумной внешней политики. Для этого существует мно­жество практических оснований: демократические государства обыч­но не воюют друг с другом; демократия, как правило, способствует приходу к власти «хорошего» правительства и в большинстве случа­ев неразрывно связана с процветанием.

Во-вторых, разумный и стабильный международный порядок может строиться лишь на уважении к нациям и национальным госу­дарствам. Национализм, национальная гордость и национальные институты, несмотря на недостатки, формируют наилучшую осно­ву для действующей демократии. Попытки подавить национальные различия или объединить различные нации с четко выраженными традициями в искусственные государственные образования часто заканчиваются провалом, а иногда — и кровопролитием. Мудрый государственный деятель воспевает национальный статус и поль­зуется им.

В-третьих, какие бы уловки международной дипломатии ни ис­пользовались для сохранения мира, окончательным мерилом мас­терства управления государством является решение вопроса, что делать перед лицом войны. Умение сдержать войну и выиграть навя­занную войну — две стороны одной монеты: и то и другое требуют непрерывного вложения средств в оборону и постоянной, несгиба­емой решимости противостоять агрессии.

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В схематическом виде государственное и муниципальное управ­ление можно представить следующим образом (рис.l). Здесь при­сутствуют объект управляющего воздействия, субъект управления, средства (или инструменты) воздействия. Не отражена здесь пока структура объекта и субъекта управления, а также прямые и обратные связи между ними.

Рис. 1 - Взаимодействие субъекта и объекта государственного регулирования

Формой реального воплощения управленческих взаимосвязей выступает система управления, которая представляет собой единство двух подсистем: объекта управления и субъекта управления, осуще­ствляющего сознательное воздействие на объект управления с целью достижения поставленной цели. Между объектом и субъектом управ­ления существует тесное диалектическое взаимодействие вследствие наличия прямых и обратных связей. При этом между объектом и субъектом управления нет абсолютных границ: система как субъект управления по отношению к данному объекту сама является объек­том или одним из элементов объекта, управляемого другим субъек­том.

В период переходного процесса необходимо жесткое государ­ственное управление экономикой. Это — не плановая экономика, а именно жесткое государственное управление процессом, опира­ющееся на моделирование объектов, расчеты и оперативное управ­ление.

Государство должно жестко контролировать те отрасли, которые входят в состав производственной инфраструктуры, — транспорт, связь, информационную систему, энергетику, банки, систему дело­вого обслуживания.

Критерием эффективности государственного управления являет­ся не стабильность валюты, а обеспечение наибольшей эффектив­ности (рентабельности) предприятий реального сектора экономики. Деньги — лишь средство для эффективного производства товаров и услуг.

Налоги для государства — доля прибыли от совместного произ­водства. Правительство должно иметь возможность оперативно уста­навливать принципы налогообложения по группам отраслей, опера­тивно изменять налоги, преследуя основную цель — наивысшую рентабельность. Любое изменение налогов должно иметь расчетное обоснование на основе динамических отраслевых моделей.