Механизм и правовая база формирования и реализации внешней политики фрг

Внешняя политика ФРГ представляет собой систему экономических, военных и культурно-идеологических связей с зарубежными государствами, которые осуществляются на дву- и многосторонней основе с учетом международной обстановки, роли и места ФРГ в мировом сообществе и факторов внутриполитического развития.⁴⁵

Внешняя политика понимается как интерактивный процесс, в котором политическая система (государство) пытается реализовать свои принципиальные цели и ценности в конкуренции с другими системами.⁴⁶

Нынешний механизм формирования внешней политики Германии представляет собой довольно сложную систему, имеющую в своей основе два уровня: высший – государственный и базовый – партийно-политический. При всей условности такого деления на уровни, важно отметить, что государственные учреждения, равно как и политические партии, представленные в бундестаге, выступают порой как самостоятельные величины внешнеполитического механизма ФРГ.⁴⁷

В иерархии субъектов внешней политики решающую роль занимает федеральный канцлер – ключевая политическая фигура страны. Согласно Основному закону он «определяет основные направления политики».⁴⁸ В его компетенцию входят такие функции как определение внешнеполитического курса страны; участие в решении вопросов войны и мира в порядке проявления соответствующей инициативы в парламенте, а также путем контрассигнования президентских указов и распоряжений; проведение переговоров и участие в заключение межправительственных соглашений; определение внешнеполитической компетенции правительственных органов, министерств и ведомств.⁴⁹ Канцлер занимает весомую позицию в системе принятия решений, описываемую в немецкой политологии понятием «канцлерская демократия». Оно означает концентрацию власти у федерального канцлера в ущерб федеральному правительству и отраслевым министерствам и ведомствам.⁵⁰ В прерогативу канцлера входит заключение по подписанным соглашениям, то есть решение вопроса, следует ли прибегнуть к процедуре ратификации в парламенте или соглашение можно квалифицировать как административное, вступающие в силу немедленно после его подписания. Кроме того, он принимает участие в назначении руководящих сотрудников внешнеполитической службы.⁵¹

Активная позиция канцлера обеспечивается во многом Статья 67 Основного закона о конструктивном вотуме недоверия. Эта статья четко ограничивает возможность негативных и дестабилизирующих проявлений власти парламента и, в частности, допускает отправление правительства парламентом в отставку только в том случае, если одновременно выбирается новый глава правительства.⁵²

Директивная компетенция, предусмотренная для федерального канцлера Основным законом ФРГ, позволила К. Аденауэру определить на правах единоначалия приоритеты внешнеполитического курса (европейская политика, партнерство с США, отношения с СССР, позиция ФРГ на международных конференциях) и взять их под свой непосредственный контроль. Тем самым внешняя политика стала четкой прерогативой канцлера.

По примеру К. Аденауэра все последующие канцлеры также выделяли и продолжают выделять внешнеполитические приоритеты, которые входят в их исключительную компетенцию и называются «делом шефа» («Chefsache»).

Доминирующая позиция канцлера в условиях канцлерской демократии не отменяет деятельность других субъектов внешней политики, которые участвуют в процессе подготовки решений (МИД, федеральное правительство, отраслевые министерства и ведомства) или же влияют на них (транснациональные корпорации). В этой ситуации оборотной стороной канцлерской демократии становится координационная демократия, которая предполагает сложную работу по согласованию позиций всех участников внешнеполитического процесса и выбор канцлером из предлагаемых подходов, позиций, решений тех вариантов, которые адекватно отвечают общегосударственным интересам. В этом контексте федеральный канцлер традиционно выполняет функцию интегрирующей силы во внешней политике.⁵³

В распоряжении главы правительства имеется квалифицированный аппарат – ведомство федерального канцлера, куда сходятся все нити правительственной политики. При подготовке рекомендаций ведомством учитываются позиции парламентских партий, а также крупнейших финансово-промышленных групп, поддерживающих с ведомством постоянные контакты. Федеральному канцлеру непосредственно подчинены и другие службы, участвующие в решении внешнеполитических вопросов, - это ведомство печати и информации федерального правительства и Федеральная разведывательная служба.⁵⁴

Глава государства – президент – стоит несколько обособлено от главы правительства, являясь больше формальным носителем внешнеполитической власти. Он «представляет» страну на международной арене, скрепляет своей подписью международно-правовые акты, аккредитует и принимает послов. Влияние президента на формирование внешней политики страны находит свое проявление, прежде всего, в его публичных выступлениях, а главное – в официальных зарубежных визитах, в ходе которых происходит интенсивный обмен мнениями с заинтересованными правительственными кругами.⁵⁵

Центральное место среди государственных учреждений, занимающихся внешними сношениями, по праву принадлежит министерству иностранных дел, руководитель которого, как правило, становится вице-канцлером. Этим подчеркивается особый статус министерства. Министерство иностранных дел создало собственную внешнеполитическую традицию стабильности и преемственности еще задолго до того, как его возглавил Г.-Д. Геншер. Она берет начало при К. Аденауэре в 1961 г. с министра иностранных дел Г. Шрёдера. Министерство прибегает в своей работе к услугам научно-исследовательских политологических центров. Среди наиболее крупных и авторитетных центров внешнеполитической направленности следует выделить: «Фонд наука и политика» в Эбенхаузене под Мюнхеном, Научно-исследовательский институт Германского общества внешней политики, а также различные целевые рабочие группы в наиболее авторитетных университетах. По своим связям с научными центрами МИД ФРГ занимает в западном мире второе место после американского госдепартамента.⁵⁶

Вопросы, связанные с политикой ФРГ в отношении развивающихся стран, регулирует федеральное министерство по экономическому сотрудничеству и помощи. Министерство сотрудничает с германскими промышленными кругами и партийными фондами.⁵⁷

Основной центр тяжести пропагандистской работы за рубежом в рамках так называемой «культурной политики» ложится на Институт им. Гёте по преподаванию немецкого языка за рубежом и содействию международному культурному сотрудничеству. Открытый в 1951 г., институт подчиняется МИДу и на 90% финансируется из государственных средств. Штаб-квартира находится в Мюнхене.⁵⁸

Другие министерства, в частности, обороны, экономики и финансов, действуют в основном в довольно узких, присущих именно данным министерствам областях внешних сношений.

Для согласования и координации деятельности различных министерств и ведомств в сфере внешней политики в Федеративной Республике практикуется создание межведомственных комитетов. Эти комитеты функционируют на уровне руководителей отделов и тесно связаны с Федеральным советом безопасности ФРГ, который формально является комитетом правительства на правах совещательного органа. В компетенцию совета входит планирование и решение вопросов, связанных с обеспечением внутренней и внешней безопасности страны и ее обороны. Возглавляет совет канцлер. Кроме того, в него входят министры обороны, иностранных и внутренних дел, экономики и финансов, руководитель ведомства федерального канцлера, генеральный инспектор бундесвера, статс-секретари министерств обороны, иностранных и внутренних дел.⁵⁹

Среди парламентских институтов наиболее авторитетны постоянно действующие внешнеполитический комитет бундестага, комитет по обороне и комитет по вопросам Европейского союза. Их главная задача состоит в контроле деятельности правительства, в сборе информации по актуальным внешнеполитическим проблемам, в выработке рекомендаций и соответствующих резолюций бундестага. Особая ниша отведена парламентским группам по связям с различными странами и регионами мира.⁶⁰

Бундесрат и собственно федеральные земли ФРГ также участвуют в выработке внешнеполитического курса, но это касается, прежде всего, западноевропейского направления внешней политики.

Государственный механизм принятия и реализации внешнеполитических решений венчает собой пирамиду формирования внешней политики, фундамент которой составляют программные установки правящих партий, выработанные при участии партийных идеологических центров в лице соответствующих партийных фондов с учетом интересов тех или иных социальных слоев и финансово-экономических групп, которые они представляют. В качестве одного из каналов партийного влияния на деятельность кабинета выступают парламентских фракции правящих партий.⁶¹

Если внутри страны механизм формирования германской внешней политики отмечен доминирующей ролью федерального канцлера, то на международном уровне участие ФРГ во внешнеполитическом процессе происходит в регламентирующих рамках мультилатерализма.

Мультилатерализм представляет собой специфическую институциональную форму, которая существует в многополярной, иерархически организованной международной системе малых, средних и великих держав и определяет обобщенные принципы и нормы поведения для всех субъектов мультилатеральных отношений и для всего класса ситуаций.⁶²

Многополярность и вытекающей из нее мультилатерализм возможны только на основе взаимности в международных властно-политических отношениях. При этом власть понимается или в смысле материальных возможностей, или как «мягкая власть», (то есть, как шанс структурировать международную повестку дня и внешнеполитические преференции партнеров в соответствии с собственными интересами), или как «мнимая власть», то есть социально приписываемая.⁶³

Интеграция Западной Германии в международные организации и прежде всего в ЕС предопределила её выбор в пользу мультилатерализма, который стал стержнем внешней политики ФРГ. В течение многих лет ФРГ играла подчиненную роль в международных организациях, проявляя осторожность в тактике и не показывая чётко своего национального лица. По мере превращения ФРГ в одно из ведущих индустриальных государств мира адекватно стали возрастать её роль и значение в этих организациях.⁶⁴

Государственные деятели и политики ФРГ убедились, что Германия, вписавшаяся в плотную сеть международных учреждений, может проводить свои интересы более эффективно не путем прямых и односторонних акций, а через деятельность и политику европейских, атлантических и других международных институтов.

Объединение Германии явилось фактором, который ещё сильнее связал немцев с международными структурами и в то же время повысил их требования к ним, ибо на практике эффективность мультилатерализма далеко не всегда отвечает ожиданиям немцев, активизировавших после достижения государственного единства свою деятельность на международной арене.

Например, Германия зависит от позиции других субъектов мультилатеральных отношений, которая не всегда и не безоговорочно совпадает с её интересами. Кроме того, мультилатерализм может выступать как политическая модель регулирования международных отношений в постбиполярном мире в смысле новой политики равновесия, которой следовали великие европейские державы в XIX в. Эти факторы накладывают ограничения на новую германскую внешнюю политику и снижают её дееспособность.

Научное исследование, проведённое автором, привело к следующим выводам. Во-первых, объединенная Германия столкнулась не только с проблемой идентификации своего «Я» на мировой арене, но и с проблемой формирования своих национальных интересов, что обусловило некоторую нерешительность первых внешнеполитических шагов воссоединенного государства. Исторически определённая осторожность партнёров накладывает отпечаток на внешнюю политику Германии. ФРГ вынуждена балансировать между теми, кто возлагает на нее большую ответственность в международных делах и теми, кто опасается повышения роли Германии на мировой арене. До сих пор идет дискуссия по поводу статуса единой Германии в современной системе международных координат: одни исследователи говорят о том, что ФРГ является «великой державой», другие придерживаются мнения о «центральной державе». Историческое наследие всегда оказывало влияние на формирование внешнеполитических приоритетов Германии. Вследствие чего, объединенная страна столкнулась с проблемой «нормальности» германского государства и общества, которая и на современном этапе развития международных отношений является предметом дискуссий.

Во-вторых, особенностью механизма формирования внешней политики Германии является двухуровневая система принятия внешнеполитических решений, включающая высший – государственный и базовый – партийно-политический уровни. На базе Основного закона ФРГ Канцлер является ключевой фигурой в процессе формирования и реализации внешней политики, что определяется термином – «канцлерская демократия». Канцлер, также обладает директивной компетенцией, которая дает ему право предписывать основные направления правительственной деятельности, которых следует придерживаться в обязательном порядке. Благодаря этим полномочиям федеральный канцлер обладает арсеналом руководящих средств, который можно сравнить с властью президента в демократическом государстве с президентской формой правления. При этом необходимо помнить о существовании других важных инструментов формирования внешней политики. В этом смысле именно в условиях координационной демократии в процессе принятия внешнеполитических решений участвуют практически все политические силы и структуры, что позволяет канцлеру принять наиболее верное решение, отвечающее общегосударственным интересам.

В–третьих, основу внешней политики Германии составляет мультилатерализм, в рамках которого ФРГ выстраивает свои как двусторонние, так и многосторонние отношения с другими акторами на мировой арене. Мультилатерализм позволяет государству пользоваться привилегиями в отношениях со всеми партнерами, выступать (если необходимо) от лица организации или всего региона, тем самым представлять и учитывать интересы своих ближайших партнеров и союзников.

В-четвертых, правовой базой для формирования и реализации внешней политики Германии служит – Основной закон государства, общеевропейские стратегические документы, а так же региональные стратегии ЕС.⁶⁵