7. Систематизация нормативно-правовых актов: понятие и виды

Нормативные правовые акты многочисленны и разнообразны, они принимаются различными органами в различное время, в различных пространственных пределах и по разному поводу. Такая ситуация не может не влиять на природу действующих законов и подзаконных ак­тов, которые порой могут находиться между собой в противоречии. Поэтому, прежде чем общественные отношения будут упорядочены, необ­ходимо, чтобы сами нормативные акты были в порядке, чтобы они бы­ли приведены в соответствующую систему.

Система законодательства и система права взаимосвязаны, но не тождественны. Правотворческий орган, принимая нормативный пра­вовой акт, должен учитывать структуру права, место занимаемого акта в системе права и законодательства. Знание системы права дает ориен­тиры в системе законодательства, помогает при решении конкретных правовых вопросов, поиску требуемого нормативного акта, который зависит от состояния законодательства, его систематизации.

Структура законодательства отражает не только систему права, но и ступенчатую систему нормативных правовых актов, имеющих разную юридическую силу. Упорядочение законодательства требует учета осо­бенностей его структуры, зависит от четкости определения компетен­ции правотворческих органов, определенности наименований и юри­дической силы нормативных правовых актов, их места в правовой си­стеме. Трудности упорядочения законодательства усугубляются тем, что не всегда четко согласованы между собой источники права. В одном нормативном акте могут содержаться нормы различных отраслей пра­ва. Работа по упорядочению законодательства, приведению норматив­ных правовых актов в согласованную, единую систему составляет суть систематизации.

В нормативных правовых актах отражается состояние общества, особенности его развития, быстрый темп которого с особой остротой ставит задачу упорядочения законодательства, приводя его в соответст­вие с новыми условиями, потребностями.

Главная причина, требующая систематизации нормативных актов, в их количестве, несогласованности, затрудняющих и правотворчество, и реализацию норм права. Систематизация необходима и для устране­ния пробелов вправе.

Систематизация нужна не только для удобства обозрения источников права, ориентации в системе законодательства, она нужна правотворческим органам при принятии новых нормативных актов, для согласованности между всеми нормативными правовыми актами, Ликвидации повторений, решения вопросов об устаревших актах, по­иска наиболее эффективных средств нормативного правового регули­рования.

Систематизацию законодательства можно определить как деятель­ность компетентных государственных органов по упорядочению и совершенствованию нормативных правовых актов с целью приведения их в единую систему и более удобного прак­тического их использования и развития права.

Работа по систематизации законодательства проводилась во мно­гих странах и в разные эпохи. Так, византийский император Юстиниан (VІ век) провел кодификацию римского права, в которой отразились происходящие изменения в общественной жизни и стремление спо­собствовать централизации государства. В царской России яркими ре­зультатами систематизации законодательства, проведенной в начале XIX века, были Собрания и Свод законов Российской империи. Не­сколько раз в послеоктябрьской истории нашей страны проводились работы по систематизации законодательства и в республиках, и в мас­штабах СССР.

Задачи упорядочения законодательства решаются различными субъектами и разными способами.

В зависимости от субъекта, проводящего упорядочение законода­тельства, различают официальную и неофициальную систематизацию. Официальная систематизация проводится государственными органа­ми самостоятельно или по заданию. Неофициальная систематизация может быть проведена любым субъектом (негосударственной органи­зацией, группой ученых, отдельным гражданином).

В зависимости от степени охвата материала (нормативных право­вых актов) систематизация может быть общей, отраслевой и специаль­ной. Примером общей систематизации являются Своды законов, Своды законодательства, Собрание законодательства. Примером отраслевой систематизации являются различные сборники нормативных актов, относящихся к одной отрасли права, например сборник законов о тру­де. Специальная систематизация может быть ориентирована на изуче­ние, обобщение норм какого-то конкретного института права, ком­плексных межотраслевых правовых норм.

Самостоятельными формами систематизации являются: учет, ин­корпорация, консолидация и кодификация.

1. Учетом нормативно-правовых актов называется сбор действую­щих нормативных актов, их обработка, расположение по определен­ной системе, хранение государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также выдача справок по запросам заинтересованных органов, учреждений, предприятий и граждан.

В России учету подлежат:

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы;

- нормативные указы Президента РФ;

- акты федеральных органов исполнительной власти;

- законы субъектов РФ;

- акты соответствующих органов местного самоуправления;

- нормативные разъяснения пленума Верховного Суда РФ;

- постановления Конституционного Суда РФ.

Наиболее распространенными разновидностями учета считаются:

а) журнальный учет по хронологическому и алфавитно-предметно­му принципу;

б) картотечный учет с созданием системы карточек, на которых фиксируются основные реквизиты нормативных правовых актов;

в) поддержание текстов нормативных актов в контрольном состоя­нии подразумевает внесение изменений и дополнений и иных пометок непосредственно в тексты соответствующих нормативных правовых актов;

г) автоматизированный учет законодательства с помощью компью­тера (автоматизированные информационно-поисковые системы «Га­рант», «Кодекс», «Консультант-плюс».

2. Инкорпорации - простая форма систематизации, в процесс е и результате которой нормативные правовые акты упорядочиваются без внесения в них изменений, поэтому ее еще называют внешней обработкой законодательства.

Инкорпорация может быть проведена на хронологической основе, а также по предмету и методу правового регулирования (отраслевая или по институтам). В итоге подготавливаются единые сборники либо норм одной отрасли права, либо одного или нескольких институтов права, либо по одной про6леме. Инкорпоративной систематизацией могут быть охвачены нормативные правовые акты одного или группы правотворческих органов или всех таких органов. Таким образом, ин­корпорация по содержанию разнообразна.

По субъектам инкорпорация разграничивается на официальную и неофициальную. Основанием для официальной инкорпорации может быть запрос нормотворческого органа, нуждающегося в полной информации по нормативному регyлированию определенных общест­венных отношений. Официальная инкорпорация имеет место в про­цессе официального опубликования нормативных правовых актов. Примером официальной инкорпорации является издание сборников нормативных правовых актов в хронологическом порядке. К их числу относится еженедельное издание Собрания законодательства РФ, в ко­тором публикуются: в разделе 1 - федеральные конституционные и фе­деральные закон в разделе 2 - акты палат Федерального Собрания РФ; в разделе 3 - указы и распоряжения Президента РФ в разделе 4 ­ постановления и распоряжения Правительства РФ; в разделе 5 - реше­ния Конституционного Суда РФ о толковании Конституции и соответ­ствии ей законов, нормативных актов Президента, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных ак­тов. Каждый акт имеет свой номер (номер статьи сборника), что спо­собствует более эффективному использованию, правореализации.

Неофициальная инкорпорация может быть проведена любым дру­гим субъектом без специального поручения. Ее может провести изда­тельство, публикуя, например, сборник актов о льготах участников войны, о налогах и т.д. В результате такой инкорпорации не появляется но­вый источник права.

Инкорпорации имеют разновидности, зависящие от способа систе­матизации. Простая инкорпорация означает объединение в разные сборники действующих (или уже отмененных) нормативных актов без всяких изменений в их тексте. Сложная инкорпорация может быть свя­зана с подготовкой нового сборника, в который включаются норматив­ные акты с учетом внесенных в них соответствующим правотворчес­ким органом последующих изменений (отмены, дополнений, иной ре­дакции).

При инкорпорации нормативные правовые акты сохраняют силу с момента их принятия. При реализации норм инкорпоративных право­вых актов нужна ссылка не на сборник, а на нормативный правовой акт.

3. В процессе инкорпорации могут быть объединены разрозненные акты по одному вопросу. Некоторые ученые называют это консопидацией. При такой инкорпорации материал распределяется в определен­ной логической последовательности, подвергается редакционной об­работке без внесения изменений по существу. Эта форма систематиза­ции предполагает объединение нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоя­тельное юридическое значение. Особенность консолидации состоит в том, что она является компромиссной, систематизацией, сочетающей в себе черты инкорпорации и кодификации. Такая систематизация принята не во всех странах. Широкое распространение она получила во Франции, Великобритании. В России она не применяется.

4. Кодификация в отличие от инкорпорации является сложной фор­мой систематизации, которая направлена на создание нового сводного нормативного акта. Кодификация представляет собой не только систе­матизацию, но и разновидность правотворческой деятельности, обес­печивающей упорядочение правового регулирования определенных общественных отношений путем издания единого внутренне согласо­ванного нормативного правового акта.

Предметом упорядочения являются не просто нормативные акты (как при инкорпорации), а правовые нормы, поэтому кодификация со­здает новый нормативный правовой акт.

Результатом кодификации может быть сводный нормативный акт, в котором впервые регулируются новые области общественных отноше­ний.

Кодификация может осуществляться на базе отрасли или подотрас­ли права, но всегда должна иметь предметное единство. Она обеспечи­вает самый высокий уровень обработки нормативного материала, включающего и общие положения, и дефиниции, и нормы права. При­рода кодификационных актов обуславливает возможность таких струк­турных элементов сводного акта, как общая и особенная части.

Кодификация может быть только официальной и проводиться в ус­тановленном законом порядке и в заданных пределах. Результаты коди­фикaции должны быть рассмотрены и утверждены компетентным правотворческим органом.

Кодификации могут подвергаться нормативные акты разной юри­дической силы. Реализация норм права, подвергнутых кодификацион­ной систематизации, должна при правоприменении сопровождаться ссылкой на кодификационный акт.

В процесс е кодификации нормы права подвергаются не просто внешней обработке, а переработке их содержания, устранению уста­ревших норм, излишней их множественности, казуистичности, фрагментарности, противоречий. При кодификации закрываются пробелы в праве, изменяется редакция норм, структура и тексты нормативных правовых актов. Кодифицированные нормативные акты более доступ­ны для широкого круга субъектов, облегчают толкование, другие про­блемы правореализации.

В процессе кодификации могут быть решены разные задачи систе­матизации. Кодификация может охватывать нормы лишь отрасли пра­ва, комплексной регламентации, но может быть генеральной, полной, охватывающей нормы права всех отраслей, как это имеет место при принятии Свода законов.

Кодификация существенно способствует совершенствованию зако­нодательства, повышению его эффективности, развитию правовой культуры.