10.Правотворческий процесс и его стадии

Право­творчество, в какой бы форме оно не осуществлялось, всегда протекает как процесс, который в своем развитии проходит ряд стадий. Вопрос о том, что представляет собой правотворческий процесс и какие стадии он проходит, в отечественной теории го­сударства и права не имеет однозначного решения. Обусловлено это, по всей видимости, тем, что правотворчество осуществляет­ся различными субъектами, на самых разных уровнях и имеет самые разнообразные формы. В этой связи правотворческий процесс у разных субъектов правотворчества протекает по-разному, а значит, единой, универсальной для всех форм право­творчества модели правотворческого процесса практически не существует. Вследствие этого в научной и учебной литературе предлагаются самые разные варианты правотворческого процес­са, но чаще всего многие авторы за основу берут законотворче­ский процесс в Российской Федерации (процесс принятия феде­ральных законов) и на его примере рассматривают правотворче­ский процесс и его стадии. Подобный подход позволяет охарактеризовать основные стадии процесса принятия норма­тивно-правового акта (закона), но не раскрывает процесс право­творчества во всей его полноте, поскольку за рамками право­творчества остается деятельность, связанная с подготовкой про­екта нормативно-правового акта (закона). Между тем в содержание правотворчества входят не только действия, связан­ные с принятием нормативно-правового акта, но и действия по подготовке его проекта.

Несмотря на то, что универсальной модели правотворческо­го процесса практически не существует, ее можно сконструиро­вать, отразив в ней все основные этапы правотворчества. Подоб­ная идеальная модель правотворческого процесса уже, кстати, предлагалась в литературе. Согласно этой модели процесс пра­вотворчества подразделяется на два этапа: подготовительный и основной. Подготовительный этап связывается с подготовкой проекта нормативно-правового акта, основной — с его принятием и опубликованием.

В подготовительном этапе правотворческого процесса может быть выделено четыре стадии: стадия принятия решения о подготовке проекта нормативного акта, стадия подготовки (разработки) проекта нормативного акта, стадия предвари­тельного обсуждения проекта нормативного акта и стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта.

Стадия принятия решения о подготовке проекта норма­тивного акта является, по сути, первоначальной стадией любого правотворческого процесса. Осознав необходимость принятия того или иного нормативно-правового акта, соответствующий правотворческий орган принимает решение о подготовке его проекта. Принятие решения о подготовке проекта нормативного акта чаще всего выражается в утверждении плана проектных ра­бот того или иного правотворческого органа. Кроме того, при­менительно к законопроектам такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, правительству или какому-либо иному органу разработать соответствующий законопроект. Ре­шение о подготовке законопроекта может быть принято также по инициативе президента, правительства и других субъектов, об­ладающих правом законодательной инициативы. Решения о под­готовке каких-либо проектов нормативных актов могут прини­маться также общественными объединениями.

После принятия решения о подготовке проекта нормативно­го акта правотворческий процесс переходит в стадию подготовки (разработки) проекта нормативного акта. Подготовка про­екта нормативного акта осуществляется либо самим правотвор­ческим органом, либо другими субъектами, причем как по пору­чению правотворческого органа, так и по собственной инициа­тиве. Для разработки наиболее важных и сложных проектов создаются комиссии, в состав которых включаются представите­ли заинтересованных органов, общественных объединений, уче­ные-юристы и другие специалисты. При необходимости комис­сии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. К работе комиссий нередко привлекаются заинтересованные ве­домства, научные и практические учреждения, отдельные уче­ные, представители делового мира и другие лица. В подготовке проектов нормативных актов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих про­ект. Правотворческий орган может поручать также подготовку альтернативных проектов или объявлять конкурс на лучший проект.

Следующая стадия правотворческого процесса — стадия предварительного обсуждения проекта нормативного акта. После того как проект нормативного акта подготовлен, произво­дится его предварительное обсуждение. Как правило, оно проис­ходит с участием большого круга заинтересованных лиц и имеет различные формы. Это могут быть обсуждения в самом право­творческом органе с участием научной общественности и заин­тересованных министерств, ведомств и иных организаций; рас­ширенные заседания в комиссиях по подготовке проекта; обсуж­дение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями и т. д. Важнейшие законопроекты могут выноситься на всенародное обсуждение, что способствует учету общественного мнения и повышению качества законопроектов.

Завершает подготовительный этап правотворческого про­цесса стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта. На этой стадии проект нормативного акта дорабатывается с учетом поступивших замечаний и предложений, окончательно редактируется и утверждается. После этого наступает второй, основной этап правотворческого процесса.

Основной этап правотворческого процесса тоже может быть подразделен на четыре стадии: стадию официального вне­сения проекта нормативного акта в правотворческий орган, стадию обсуждения проекта нормативного акта в правотвор­ческом органе, стадию принятия нормативного акта и стадию официального опубликования (обнародования) нормативно­го акта.

Второй, основной этап правотворческого процесса фактиче­ски начинается с официального внесения проекта норматив­ного акта в правотворческий орган. Это первая стадия второго этапа, которую иногда называют стадией правотворческой инициативы'. Доработанный и утвержденный проект норма­тивного акта в официальном порядке вносится готовившими его органами или организациями в соответствующий правотворче­ский орган. Особый порядок устанавливается для официального внесения проектов законов в высший представительный (законо­дательный) орган государственной власти. Официально вносить проекты законов в законодательный орган могут лишь субъекты, обладающие правом законодательной инициативы. В Российской Федерации правом официального внесения проектов федераль­ных законов в Государственную Думу (правом законодательной инициативы) обладают: Президент Российской Федерации, Со­вет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государст­венной Думы, Правительство Российской Федерации, законода­тельные (представительные) органы субъектов Российской Фе­дерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верхов­ному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (часть 1 ст. 104 Конституции РФ).

Второй стадией основного этапа правотворческого процесса является стадия обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе. На этой стадии проект нормативного акта вновь подвергается обсуждению, но это обсуждение осуще­ствляется уже в правотворческом органе и носит официальный характер. Наиболее обстоятельным является обсуждение проек­тов законов в законодательных органах. Порядок обсуждения проектов законов определяется регламентом соответствующего законодательного органа и, как правило, проходит несколько чтений. Это позволяет более внимательно и всесторонне проана­лизировать законопроект, внести в него необходимые поправки и обеспечить принятие качественного нормативного акта.

В Российской Федерации обсуждение проектов федераль­ных законов осуществляется в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законо­проект, и содоклад соответствующего комитета Государственной Думы. Затем депутаты обсуждают основные положения законо­проекта и высказывают по ним свои замечания и предложения в форме поправок. После этого законопроект или склоняется или одобряется в целом и направляется на доработку в комитеты Го­сударственной Думы. На втором чтении обсуждается доработан­ный вариант законопроекта и принимается решение, поставить законопроект на голосование или направить его на третье чте­ние. При третьем чтении в законопроект нельзя вносить какие-либо поправки. Здесь законопроект может лишь одобряться или не одобряться.

После того как в процессе обсуждения в правотворческом органе проект нормативного акта получил одобрение, он ставит­ся на голосование. Основной этап правотворческого процесса переходит в третью стадию - стадию принятия нормативного акта. Коллегиальные правотворческие органы, такие как прави­тельство, государственные комитеты и пр., принимают норма­тивные акты простым большинством голосов. Президент госу­дарства, министры и другие органы единоличного руководства

утверждают свои акты (указы, инструкции, приказы и т. д.) в персональном порядке'. Более сложным является порядок при­нятия законов в парламентах, особенно двухпалатных. Так, в Российской Федерации закон, принятый Государственной Думой (нижней палатой российского парламента), в течение пяти дней передается на рассмотрение в верхнюю палату - Совет Федера­ции для его одобрения. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от об­щего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадца­ти дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105 Кон­ституции РФ). После этого закон в течение пяти дней направля­ется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (часть 1 ст. 107 Конституции РФ).

Официальным подписанием закона или подзаконного нор­мативного акта завершается стадия принятия нормативного акта, и процесс правотворчества переходит в последнюю, заключи­тельную стадию - стадию официального опубликования (об­народования) нормативного акта, которую называют также стадией промульгации². На этой стадии правотворчества как такового уже нет. Фактически оно заканчивается на предыдущей стадии. Тем не менее, стадию опубликования нормативного акта принято включать в состав правотворческого процесса, посколь­ку она организационно его завершает. Как уже отмечалось, со­гласно ст. 15 Конституции РФ «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Опубликование норма­тивных правовых актов обычно осуществляется в специальных официальных изданиях. Так, например. Законы РФ, постановле­ния палат Федерального Собрания, акты Президента, Правитель­ства, Конституционного Суда РФ публикуются в «Собрании за­конодательства Российской Федерации», а также в газетах «Российская газета» и «Российские вести». Кроме того, нормативные акты могут быть оглашены по радио, телевидению, телеграфу или разосланы в заинтересованные органы и организации.