9.Формы (виды) правотворчества

Вопрос о формах правотворчества не имеет на сегодняшний день однозначного решения. Различные авторы выделяют самые разные формы пра­вотворчества. При этом нередко не выдерживаются основания классификации, в связи, с чем в одном ряду выделяются разнопорядковые, подчас взаимоисключающие формы правотворчества. Между тем формы правотворчества есть не что иное, как опре­деленные разновидности правотворческой деятельности. А это значит, что для выделения тех или иных форм правотворчества нужна классификация, которая может быть проведена по раз­личным основаниям. Как представляется, классификацию право­творческой деятельности и, следовательно, выделение соответ­ствующих форм (видов) правотворчества можно провести по следующим основаниям: в зависимости от создаваемых право­творческими органами источников права, по субъектам пра­вотворчества, по способу установления правовых норм, ис­ходя из правотворческой компетенции субъектов правотвор­чества, с учетом юридической силы принимаемых нормативно-правовых актов, с учетом принципа разделения властей, с учетом федеративного устройства государства. Те­перь рассмотрим, какие же формы (виды) правотворчества могут быть выделены по названным основаниям.

В зависимости от создаваемых правотворческими органами источников нрава можно выделить такие формы правотворче­ства, как принятие нормативных правовых актов, заключе­ние нормативных правовых договоров, создание юридиче­ских прецедентов, санкционирование обычаев, признание юридической доктрины.

Наиболее распространенной формой современного право­творчества является принятие нормативных правовых актов. Принятие нормативных правовых актов (законов и подзаконных нормативных актов) характерно преимущественно для право­творческих органов тех государств, в которых сформировалась романо-германская правовая система, в том числе и для право­творческих органов Российской Федерации, поскольку в таких государствах основным источником права являются норматив­ные правовые акты. В то же время данная форма правотворчест­ва имеет известное распространение и в государствах с англо­саксонской правовой системой (например, в США). Норматив­ные правовые акты как источники права принимаются в основном законодательными и исполнительными органами госу­дарственной власти, в некоторых случаях — народом {путем ре­ферендума).

Заключение нормативных правовых договоров тоже от­носится к числу достаточно распространенных современных форм правотворчества. Нормативные правовые договоры, как уже отмечалось (тема 8), заключаются между государствами (международные договоры), между государственными органами, а также между государственными и негосударственными орга­нами (внутригосударственные договоры публично-правового характера).

Создание юридических прецедентов характерно преиму­щественно для государств с англосаксонской правовой системой, поскольку в этих государствах основным источником права при­знается судебный прецедент. Определенное распространение этот источник права имеет и в государствах с романо-германской правовой системой. Субъектами, создающими дан­ные источники права, являются суды (судебные прецеденты), а также органы исполнительной власти (административные преце­денты).

Санкционирование обычаев имеет, пожалуй, не столь ши­рокое распространение по сравнению с вышеназванными фор­мами правотворчества, но, тем не менее, встречается в практике многих современных государств, в том числе и в практике Рос­сийской Федерации.

Признание юридической доктрины как источника права — явление крайне редкое для современного правотворчества. Такая форма правотворчества имела определенное распространение преимущественно в древних (Древний Рим) и средневековых государствах (государства Западной Европы, мусульманские го­сударства). Встречается она и в некоторых современных госу­дарствах (например, в Великобритании).

По субъектам правотворчества представляется целесооб­разным выделить следующие формы правотворчества: а) право­творчество государственных организаций, б) правотворчест­во негосударственных организаций, в) совместное право­творчество, г) правотворчество народа.

К правотворчеству государственных организаций отно­сится правотворчество, которое осуществляется органами госу­дарства, а также государственными учреждениями и государст­венными предприятиями. Определяющую роль здесь играет пра­вотворчество органов государства, поскольку правотворческой деятельностью занимаются в первую очередь органы государст­ва. Вместе с тем правотворчество государственных организаций — это не единственная форма правотворчества, поскольку госу­дарство нередко наделяет правотворческими полномочиями и негосударственные организации либо делегирует (передает) им эти полномочия и разрешает осуществлять правотворческую деятельность по тем или иным вопросам. В связи с этим появля­ется и такая форма правотворчества, как правотворчество него­сударственных организаций. Эта форма правотворчества пред­ставлена, например, правотворческой деятельностью органов местного самоуправления, правотворческой деятельностью него­сударственных учреждений и предприятий, правотворческой деятельностью некоторых общественных объединении. Совме­стное правотворчество - это правотворческая деятельность ор­ганов государства совместно с негосударственными организа­циями. Данная форма правотворчества, хотя и не имеет широко­го распространения, тем не менее, встречается в практике отдельных государств. Так, например, в бывшем СССР имели место постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по определенным вопросам государственной и общественной жиз­ни, которые являлись одновременно и партийной директивой и нормативно-правовым актом. Встречались и некоторые другие акты совместного правотворчества. Наконец, самостоятельной нормативных актов) характерно преимущественно для право­творческих органов тех государств, в которых сформировалась романо-германская правовая система, в том числе и для право­творческих органов Российской Федерации, поскольку в таких государствах основным источником права являются норматив­ные правовые акты. В то же время данная форма правотворчест­ва имеет известное распространение и в государствах с англо­саксонской правовой системой (например, в США). Норматив­ные правовые акты как источники права принимаются в основном законодательными и исполнительными органами госу­дарственной власти, в некоторых случаях — народом {путем ре­ферендума).

Заключение нормативных правовых договоров тоже от­носится к числу достаточно распространенных современных форм правотворчества. Нормативные правовые договоры, как уже отмечалось (тема 8), заключаются между государствами (международные договоры), между государственными органами, а также между государственными и негосударственными орга­нами (внутригосударственные договоры публично-правового характера).

Создание юридических прецедентов характерно преиму­щественно для государств с англосаксонской правовой системой, поскольку в этих государствах основным источником права при­знается судебный прецедент. Определенное распространение этот источник права имеет и в государствах с романо-германской правовой системой. Субъектами, создающими дан­ные источники права, являются суды (судебные прецеденты), а также органы исполнительной власти (административные преце­денты).

Санкционирование обычаев имеет, пожалуй, не столь ши­рокое распространение по сравнению с вышеназванными фор­мами правотворчества, но, тем не менее, встречается в практике многих современных государств, в том числе и в практике Рос­сийской Федерации.

Признание юридической доктрины как источника права — явление крайне редкое для современного правотворчества. Такая форма правотворчества имела определенное распространение преимущественно в древних (Древний Рим) и средневековых государствах (государства Западной Европы, мусульманские го­сударства). Встречается она и в некоторых современных госу­дарствах (например, в Великобритании).

По субъектам правотворчества представляется целесооб­разным выделить следующие формы правотворчества: а) право­творчество государственных организаций, б) правотворчест­во негосударственных организаций, в) совместное право­творчество, г) правотворчество народа.

К правотворчеству государственных организаций отно­сится правотворчество, которое осуществляется органами госу­дарства, а также государственными учреждениями и государст­венными предприятиями. Определяющую роль здесь играет пра­вотворчество органов государства, поскольку правотворческой деятельностью занимаются в первую очередь органы государст­ва. Вместе с тем правотворчество государственных организаций — это не единственная форма правотворчества, поскольку госу­дарство нередко наделяет правотворческими полномочиями и негосударственные организации либо делегирует (передает) им эти полномочия и разрешает осуществлять правотворческую деятельность по тем или иным вопросам. В связи с этим появля­ется и такая форма правотворчества, как правотворчество него­сударственных организаций. Эта форма правотворчества пред­ставлена, например, правотворческой деятельностью органов местного самоуправления, правотворческой деятельностью него­сударственных учреждений и предприятий, правотворческой деятельностью некоторых общественных объединении. Совме­стное правотворчество - это правотворческая деятельность ор­ганов государства совместно с негосударственными организа­циями. Данная форма правотворчества, хотя и не имеет широко­го распространения, тем не менее, встречается в практике отдельных государств. Так, например, в бывшем СССР имели место постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по определенным вопросам государственной и общественной жиз­ни, которые являлись одновременно и партийной директивой и нормативно-правовым актом. Встречались и некоторые другие акты совместного правотворчества. Наконец, самостоятельнойформой правотворчества является правотворчество народа. Хотя эта форма правотворчества тоже не имеет широкого рас­пространения, она, тем не менее, встречается в практике различ­ных государств, в том числе и нашего. Наиболее ярким приме­ром данной формы правотворчества является принятие норма­тивно-правовых актов посредством референдума (например, принятие конституции).

По способу установления правовых норм можно выде­лить две формы правотворчества - непосредственную правоус-тановительную деятельность и санкционирование. Для непо­средственной правоустановительной деятельности характер­но то, что правотворческий орган сам устанавливает нормы права. Даже если эти нормы разрабатываются на проектном уровне не правотворческим, а другими органами или организа­циями, окончательное решение относительно того, быть этим нормам или не быть, принимает правотворческий орган. Иное дело при санкционировании. Здесь правотворческий орган сам не устанавливает нормы права, а объявляет в качестве таковых уже существующие неправовые нормы (обычаи или корпоратив­ные нормы), придавая им юридическую силу.

Некоторые авторы в данной классификации предлагают также выделять либо правотворчество народа, либо делегиро­ванное правотворчество. Однако ни тот, ни другой варианты представляются неприемлемыми, поскольку нарушают единство основания классификации. Правотворчество народа и делегиро­ванное правотворчество выделяются не но способу установления правовых норм, а по совершенно другим критериям.

Исходя из правотворческой компетенции субъектов пра­вотворчества, представляется возможным выделить такие фор­мы правотворчества, как компетенционное правотворчество и делегированное правотворчество. Компетенционное право­творчество - это правотворчество, осуществляемое правотвор­ческим органом в рамках своей компетенции. То есть возмож­ность устанавливать, изменять или отменять нормы права опре­деленной юридической силы входит в состав компетенции правотворческого органа. Делегированное правотворчество -это правотворчество, которое осуществляется за пределами компетенции правотворческого органа. Правотворческий орган из­начально не обладает правом на принятие каких-либо юридиче­ских норм, но приобретает это право в порядке делегирования, т. е. передачи ему правотворческих полномочий, входящих в компетенцию другого правотворческого органа. Так, президент или правительство не обладают законодательными полномочия­ми, т. е. правом принятия законов - нормативных правовых ак­тов высшей юридической силы. Этими полномочиями обладают высший представительный (законодательный) орган государст­венной власти (парламент) или народ (в порядке референдума). Вместе с тем в определенных случаях (например, в условиях чрезвычайного положения) парламент может полностью или частично делегировать свои законодательные полномочия пре­зиденту или правительству. В этом случае президент или прави­тельство будут осуществлять законотворческую (законодатель­ную) деятельность в порядке делегирования, и их законотворче­ская деятельность будет выступать как делегированное правотворчество.

С учетом юридической силы принимаемых правотворче­скими органами нормативно-правовых актов можно выделить такие формы правотворчества, как законотворчество, или зако­нодательную деятельность, и подзаконное правотворчество. Законотворчество считается важнейшей формой правотворче­ства, особенно в государствах с романо-германской правовой системой. Оно связано с принятием нормативно-правовых актов высшей юридической силы - законов, и осуществляется, как уже отмечалось, высшими представительными (законодательными) органами государственной власти или народом. Законы содержат первичные нормы права, регулируют наиболее важные общест­венные отношения и составляют основу всей системы законода­тельства. Вместе с тем наряду с законами правотворческие орга­ны, как известно, принимают и подзаконные нормативные акты. Деятельность, связанная с принятием подзаконных нормативных актов, является другой формой правотворчества, отличной от законотворчества, - подзаконным правотворчеством. Подза­конное правотворчество по отношению к законотворчеству но­сит производный, вторичный характер, поскольку принятие подзаконных нормативных актов всегда осуществляется не взамен, а во исполнение законов и направлено на их конкретизацию и де­тализацию. При этом подзаконные нормативные акты не должны противоречить законам, о чем уже говорилось ранее (см. тему 8).

В связи с тем, что подзаконные нормативные акты бывают разных видов, поскольку принимаются различными правотвор­ческими органами и имеют разную юридическую силу, подза­конное правотворчество можно подразделить на четыре основ­ных вида: общее (связано с принятием подзаконных норматив­ных актов общего характера), местное (связано с принятием нормативно-правовых актов местного значения), ведомственное (связано с принятием ведомственных нормативных актов) и ло­кальное (связано с принятием локальных нормативно-правовых актов).

С учетом принципа разделения властей можно выделить три основных формы правотворчества: правотворчество зако­нодательных органов, правотворчество органов исполни­тельной власти, судебное правотворчество. Правотворчество законодательных органов связано преимущественно с приня­тием законов — нормативных актов высшей юридической силы. Эта форма правотворчества во многих государствах (в том числе и в Российской Федерации) является определяющей, поскольку нормы, содержащиеся в законах, составляют основу системы права. Правотворчество органов исполнительной власти свя­зано с принятием различных подзаконных нормативных актов. Эта форма правотворчества имеет достаточно широкое распро­странение во многих государствах мира. Судебное правотвор­чество имеет место в тех государствах, где источником права является судебный прецедент. Прежде всего, это государства с англосаксонской правовой системой (Великобритания, США, Канада и т. д.). Встречается данная форма правотворчества и в государствах с романо-германской правовой системой. В Рос­сийской Федерации судебное правотворчество пока еще не по­лучило официального признания. В научной литературе по по­воду существования в Российской Федерации судебного право­творчества ведутся в настоящее время оживленные дискуссии.

Наконец, с учетом федеративного устройства государства

(само собой разумеется, что эта классификация имеет значение только для федеративных государств) можно выделить такие две формы правотворчества, как федеральное правотворчество и региональное правотворчество. Федеральное правотворче­ство осуществляется федеральными органами государственной власти и носит определяющий характер, поскольку в федератив­ных государствах региональное законодательство не должно противоречить федеральному. Региональное правотворчество - это правотворчество субъектов федерации. Оно носит, как пра­вило, производный характер, за исключением тех случаев, когда правотворчество касается вопросов, относящихся к предмету ведения субъекта федерации.