7.Понятие и признаки правотворчества.

Термин «правотворчест­во» буквально означает не что иное, как процесс творчества, создания права. Поэтому данным термином принято обозначать деятельность, связанную с созданием права, правовых норм. Но можно ли искусственно создать право или же оно возникает само по себе, естественным путем? На этот вопрос представители раз­личных правовых школ отвечают по-разному. Так, например, сторонники естественно-правовых теорий считают, что право не создается теми или иными субъектами, в частности органами государства, а только возводится ими в закон, поскольку право складывается естественным путем, независимо от государства.

Сторонники же позитивистских теорий, напротив, исходят из того, что право создается государством, его органами.

В отечественной юриспруденции термин «правотворчество» используется давно и, как правило, не вызывает особых вопро­сов. Вместе с тем в связи с широким распространением в совре­менной отечественной теории государства и права идей естест­венного права некоторые авторы стали сомневаться в правомер­ности использования термина «правотворчество» и предлагают заменить его термином «законотворчество», исходя из того, что государство творит не право (право складывается естественным путем), а законы, в которых и должно закрепляться право. Дума­ется, определенный смысл в подобных сомнениях есть. Если признавать право как данность, которая складывается в обществе независимо от государства, то государство, действительно, не может творить право. Оно лишь фиксирует его в своих законах, т. е. в нормативных правовых актах. Но если наряду с естествен­ным правом признавать право позитивное и под правотворчест­вом понимать создание позитивного права, то всякие сомнения относительно использования термина «правотворчество» оказы­ваются беспочвенными. К тому же термин «правотворчество» достаточно прочно вошел в научный оборот и вряд ли от него нужно отказываться.

Итак, исходя из того, что наряду с естественным правом существует также право позитивное, под правотворчеством мы будем понимать деятельность по созданию позитивного права, т. е. норм, которые устанавливаются или санкционируются госу­дарством.

Но только ли установление и санкционирование правовых норм охватывается понятием «правотворчество»? В отечествен­ной литературе, в том числе и в учебниках по теории государства и права, многими авторами отмечается, что правотворчество -это деятельность не только по установлению (принятию) право­вых норм, но также их изменению и отмене. То есть под право­творчеством совершенно обоснованно понимается деятельность как по установлению новых, так и по изменению и отмене уже действующих норм права. Кроме того, к правотворчеству, по справедливому замечанию отдельных исследователей, следует отнести также деятельность по санкционированию неправовых норм (например, обычаев или корпоративных норм).

В ряде учебников по теории государства и права правотвор­чество определяется как деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов'. Думается, что подобное определение сужает содержание правотворчества, поскольку ограничивает его созданием лишь одного вида источ­ников права - нормативного правового акта. Между тем к право­творчеству следует относить создание и других источников пра­ва (санкционированного обычая, юридического прецедента, нормативного договора и т. д.), поскольку устанавливаемые го­сударством нормы позитивного права закрепляются и приобре­тают внешнее выражение не только в нормативных правовых актах, но и в других источниках права. С учетом сказанного пра­вотворчество можно определить как осуществляемую управомоченными на то субъектами или народом деятельность по установлению, изменению или отмене норм позитивного права, а также санкционированию неправовых норм в каче­стве правовых.

Исходя из данного определения, можно выделить следую­щие признаки правотворчества.

Во-первых, правотворчество представляй; собой опреде­ленную деятельность. Это интеллектуально-мыслительная дея­тельность, которая связана с созданием правовых норм и ор­ганизацией правового регулирования соответствующих обще­ственных отношений. Она носит творческий, организующий характер и относится к производству таких духовных ценно­стей, как право. Поскольку правотворчество является опреде­ленной деятельностью, его очень часто именуют правотворче­ской деятельностью.

Во-вторых, правотворчество — это государственная дея­тельность, одна из ее форм. Правотворчество выступает важ­нейшим средством государственного управления обществом и является прерогативой, т. е. исключительным правом, государства. В сущности, лишь государство в лице своих органов может создавать нормы позитивного права, хотя в отдельных случаях такую возможность оно предоставляет и некоторым другим субъектам (например, негосударственным организациям).

В-третьих, это деятельность, связанная с возведением госу­дарственной воли в закон, в общеобязательные правила пове­дения (нормы права). Через правотворчество государство пре­творяет свою волю в жизнь, определяя, какие общественные от­ношения и как должны регулироваться с помощью норм права. Иначе данный признак интерпретируется сторонниками теории естественного права. Они считают, что с помощью правотворче­ства в закон возводится не государственная воля, а право. Дума­ется, что подобный подход несколько идеализирует правотвор­ческую деятельность. Конечно, возводимая в закон государст­венная воля не должна быть выражением волюнтаристского произвола государства (хотя от этого не застрахован никто даже в демократическом государстве). Государство, создавая право, в принципе, должно исходить из объективных потребностей обще­ственного развития, учитывать интересы населения, опираться на сложившееся в обществе естественное право. Как отмечал К. Маркс, «законодатель... должен смотреть на себя как на естест­воиспытателя. Он не делает законов, он не изобретает их, а только формулирует, он выражает в сознательных положитель­ных законах внутренние законы духовных отношений. Мы должны были бы бросить упрек законодателю в безграничном произволе, если б он подменил сущность дела своими выдумка­ми» . Вместе с тем не следует отрицать и того, что в позитивном праве могут закрепляться установления, идущие вразрез с инте­ресами общества и не согласующиеся с требованиями естествен­ного права. Тем более что на правотворческую деятельность ока­зывают влияние самые различные группы давления (лобби), вы­ражающие интересы тех или иных социальных слоев общества.

В-четвертых, это деятельность, направленная на создание норм права в целях урегулирования, упорядочения соответст­вующих общественных отношений. Создание норм права, как известно, не является самоцелью. Право создается не для укра­шения государственного фасада, а для регулирования общест­венных отношений и утверждения в обществе определенного порядка. Это является основной целью и предназначением пра­вотворчества. Вместе с тем правотворческая деятельность пре­следует и некоторые другие цели. Например, совершенствование действующего законодательства и в целом системы права.

В-пятых, это деятельность, связанная как с установлением, изменением и отменой норм права, так и с санкционировани­ем неправовых норм в качестве правовых. Творить - значит создавать что-то новое. Поэтому правотворчество связано, преж­де всего, с разработкой и установлением новых норм права. Но, как уже было отмечено, понятием «правотворчество» охватыва­ется также деятельность, связанная с изменением и отменой дей­ствующих правовых норм. Практика реализации правовых норм, а также изменения, происходящие в общественной жизни, не­редко требуют внесения соответствующих изменений в дейст­вующие нормы права, а нормы, переставшие быть эффективны­ми или утратившие свою актуальность, подлежат отмене. Изме­нение и отмена правовых норм, как и их установление, осуществляется правотворческими органами.

В содержание правотворческой деятельности наряду с уста­новлением, изменением и отменой норм права входит также санкционирование неправовых норм в качестве правовых, что, к сожалению, не всегда отмечается в литературе. При поверхност­ном взгляде может показаться, что санкционирование не являет­ся правотворчеством, поскольку никаких новых норм в результа­те санкционирования не создается. Государство просто объявля­ет уже существующие неправовые нормы правовыми и придает им юридическую силу. Однако следует иметь в виду, что сами по себе неправовые нормы нормами позитивного права не стано­вятся. Таковыми их делает государство, в том числе его право­творческие органы. Поэтому не только установление, изменение и отмена норм права, но и санкционирование неправовых норм в качестве правовых входит в содержание правотворчества.

В-шестых, это деятельность, которая осуществляется унравомоченными на то субъектами или народом. Правотворчество - государственная деятельность, а значит, этой деятельностью не может заниматься кто угодно. Субъектов правотворчества определяет государство. Ими становятся, прежде всего, государ­ственные организации (органы государственной власти, госу­дарственные учреждения и государственные предприятия). При­чем основными субъектами правотворчества являются высшие органы государственной власти (парламент, президент, прави­тельство). Определяя государственные организации в качестве первостепенных субъектов правотворчества, государство наде­ляет их соответствующей правотворческой компетенцией, т. е. кругом полномочий по созданию тех или иных норм права. Вследствие этого каждая государственная организация может решать только определенный круг вопросов и принимать по этим вопросам правотворческие акты только определенного вида и определенной юридической силы. Так, согласно ст. 105 Кон­ституции РФ федеральные законы в Российской Федерации, т. е. нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и регулирующие наиболее важные общественные отноше­ния, принимаются Государственной Думой.

Государственные организации составляют первую и наибо­лее важную группу субъектов правотворчества. Но это не един­ственная группа субъектов правотворчества. В отдельных случа­ях государство может наделять правотворческими полномочия­ми и негосударственные организации. Например, для надлежащего решения вопросов местного значения соответст­вующими правотворческими полномочиями наделяются органы местного самоуправления. Так, в части 1 ст. 132 Конституции РФ говорится: «Органы местного самоуправления самостоятель­но управляют муниципальной собственностью, формируют, ут­верждают и исполняют местный бюджет, устанавливают мест­ные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного по­рядка, а также решают иные вопросы местного значения». Более подробно круг вопросов, решаемых теми или иными органами местного самоуправления, определен в гл. 3 Федерального зако­на от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наконец, в качестве субъекта правотворчества может вы­ступить также народ (например, в порядке референдума, прини­мая тот или иной закон государства).

В-седьмых, это деятельность, носящая властный характер. Правотворческая деятельность, какими бы субъектами она не осуществлялась, всегда выступает как проявление их властных полномочий. Особенно наглядно это выражено в том, что приня­тые правотворческими органами и вступившие в силу акты (на­пример, нормативные правовые акты), должны соблюдаться и исполняться всеми, кто окажется в сфере их действия. В против­ном случае последуют предусмотренные ими меры государст­венного принуждения.

В-восьмых, это деятельность, которая регламентируется законодательством и протекает в рамках установленных им процедур. Особенно это касается такой формы правотворчества, как законотворчество, т. е. принятие законов. Законы, как уже отмечалось ранее (см. тему 8), принимаются в особом порядке и процесс их принятия детально регламентируется законодатель­ством, включая конституцию страны.

Теперь рассмотрим соотношение правотворчества и правообразования, тем более что в отечественной теории государства и права по данному вопросу нет единой точки зрения. В частно­сти, одни считают, что правотворчество и иравообразование — это, в принципе, одно и то же. По мнению же других (а этой точ­ки зрения придерживается большинство исследователей) - это не совсем совпадающие понятия. Но что такое правообразование Обычно под правообразованием понимают весь процесс форми­рования права (позитивного права), с момента его зарождения и до официального юридического оформления. Этот процесс охва­тывает не только непосредствешгую деятельность правотворче­ских органов по созданию норм права, но и возникновение (за­рождение) экономических, политических и других социальных предпосылок, которые обусловливают необходимость правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Как представляется, процесс формирования права (правообразования) в своем развитии проходит три основных этапа. Пер­вый этап характеризуется возникновением объективной потребности в правовом регулировании каких-то общественных отно­шений. Это могут быть только что возникшие общественные от­ношения, объективно нуждающиеся в правовом регулировании, или отношения, которые прежде правом не регулировались, но в силу опять-таки объективных причин потребовали правового регулирования, или отношения, которые регулировались правом, но опять же объективно потребовали изменения их правового регулирования. На этом этапе, разумеется, никакого позитивного права еще нет. Здесь появляется только потребность в правовом регулировании (или изменении правового регулирования) соот­ветствующих общественных отношений. Второй этап связан е выявлением потребности в правовом регулировании соответст­вующих общественных отношений и осознанием необходимости такого регулирования. На этом этапе позитивное право тоже еще не появляется, но здесь формируется правосознание — опреде­ленные правовые взгляды, идеи относительно того, как и какими правовыми средствами должны быть урегулированы обществен­ные отношения, объективно нуждающиеся в этом. Осознание необходимости правового регулирования тех или иных общест­венных отношений проявляется как в деятельности самих право­творческих органов, так и в деятельности других субъектов. Так, на формирование правосознания относительно необходимости правового регулирования тех или иных общественных отноше­ний значительное влияние оказывают деятельность политиче­ских партий и других общественных объединений, юридическая наука, средства массовой информации, общественное мнение. Наконец, третий, заключительный этап правообразования свя­зан уже с правотворческой деятельностью. После того как на­ступило осознание потребности в правовом регулировании (или в его изменении) определенных общественных отношений, про­цесс