40.Понятие и принципы законности

. Необходимо сразу же отметить, что вопрос о понятии законности относится к числу дискуссионных. В научной и учебной литературе даются самые различные определения законности, однако чаще всего под за­конностью понимается строгое и неуклонное соблюдение и ис­полнение законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами: органами государства, должностными лицами, го­сударственными и негосударственными организациями, гражда­нами. Вместе с тем в литературе обращается внимание на то, что законность - достаточно сложное и многогранное явление, по­скольку может выступать в различных качествах.

Во-первых, законность может выступать в качестве право­вого принципа. В этом качестве она может быть принципом ор­ганизации и деятельности государственного аппарата, принци­пом государственного управления, принципом права, принципом правотворчества, принципом применения права, принципом юридической ответственности.

Во-вторых, она может выступать в качестве метода госу­дарственного руководства обществом. В этом качестве закон­ность характеризует деятельность органов государства и долж­ностных лиц, которая основывается на действующем законода­тельстве и протекает в строгом соответствии с нормами позитивного права.

В-третьих, она может выступать в качестве политико-правового режима общественной жизни. В этом качестве за­конность выступает как определенный порядок¹, который выра­жается в господстве в государстве и обществе права и закона, строгом и неуклонном соблюдении и исполнении предписаний правовых норм всеми участниками общественных отношений.

В современной теории государства и права законность чаще всего рассматривается как политико-правовой режим общест­венной жизни, который выражается в точном и неуклонном со­блюдении и исполнении законов и подзаконных нормативных актов всеми участниками общественных отношений, всеми субъектами права. Вместе с тем на этот счет существуют и дру­гие мнения. Так, одни полагают, что под законностью следует понимать соблюдение и исполнение всеми субъектами только законов, поскольку подзаконные нормативные акты могут не соответствовать закону, противоречить ему. Другие же исходят из того, что понятием «законность» должно охватываться со­блюдение и исполнение законов и подзаконных нормативных актов только должностными динами, поскольку несоблюдение и неисполнение законов и подзаконных нормативных актов граж­данами и их организациями - это просто правонарушение, но не нарушение законности.

Слово «режим» имеет в русском языке несколько смысловых значений. При­менительно к законности режим можно истолковать как определенный поря­док.

На наш взгляд, понимание законности как политико-правового режима общественной жизни, который выражается в точном и неуклонном соблюдении и исполнении законов и под­законных нормативных актов, в основе своей является правиль­ным. Более узкие трактовки законности, при которых законность ограничивается соблюдением и исполнением только законов или деятельностью лишь должностных лиц оставляют за пределами законности огромный массив законодательства, а также значи­тельное число субъектов права. Нормы позитивного права, в ка­ких бы нормативно-правовых актах они не содержались, обяза­тельны для всех. Поэтому исключать из содержания законности соблюдение и исполнение подзаконных нормативных актов под тем предлогом, что они могут не соответствовать закону, проти­воречить ему, нет достаточных оснований. К тому же, если под­законный нормативный акт противоречит закону, применяется, как известно, закон. А это значит, что никто не вправе требовать соблюдения и исполнения нормативного правового акта, проти­воречащего закону. Здесь действует один из важнейших принци­пов законности - принцип верховенства закона.

Нет достаточных оснований исключать из содержания за­конности также соблюдение и исполнение норм права гражда­нами, точнее физическими лицами. Нарушение норм права фи­зическими лицами - это тоже нарушение законности, ибо законы государства обязательны не только для должностных лиц, но и для граждан. Безусловно, режим законности в государстве зави­сит в первую очередь от поведения должностных лиц, которые как представители государства обязаны строго и неуклонно со­блюдать и исполнять нормы права. Однако это вовсе не означа­ет, что такая же обязанность не лежит на гражданах и их органи­зациях. Как совершенно верно отмечается в литературе, «суже­ние круга субъектов законности разрушает идею ее всеобщности, общеобязательности правовых предписаний, ра­венства всех перед законом, что на деле приводит к размыванию режима законности»'.

Вместе с тем понимание законности как политико-правового режима общественной жизни, который выражается в точном и неуклонном соблюдении и исполнении законов и под­законных нормативных актов всеми субъектами, нуждается все-таки в некоторых уточнениях. Во-первых, строгому и неуклон­ному соблюдению и исполнению подлежат не только законы и подзаконные нормативные акты, но и все источники права, дей­ствующие в данном государстве. А это значит, что понятием «за­конность» должно охватываться соблюдение и исполнение всех норм позитивного права независимо от того, в каких источниках они содержатся. Во-вторых, законность, как отмечается в литературе, раскрывает содержание позитивного права под уг­лом зрения его практического осуществления, его реализации¹. В связи с этим содержанием законности должны охватываться не только соблюдение и исполнение норм права, но также их ис­пользование и применение, иначе говоря, все формы реализации права. Причем и соблюдение, и исполнение, и использование, и применение нрава должны осуществляться в точном соответст­вии с предписаниями правовых норм, т. е. надлежащим образом. Учитывая все это, законность может быть определена как поли­тико-правовой режим общественной жизни, который выра­жается в надлежащей реализации норм позитивного права всеми субъектами.

Исходя из данного определения, представляется возможным выделить следующие признаки законности.

Во-первых, это определенный режим. Это политико-правовой режим общественной жизни, который устанавливается в обществе применительно к действию и реализации норм пози­тивного права.

Во-вторых, это такой политико-правовой режим, который выражается в надлежащей реализации норм позитивного нрава, а именно: в неукоснительном соблюдении правовых за­претов, надлежащем исполнении юридических обязанностей, использовании субъективных прав, не допускающем злоупот­ребление ими, должном применении правовых норм компетентными органами. Надлежащая реализация правовых норм создает все необходимые условия для господства права и закона в обще­стве, поскольку право и закон действуют тогда, когда они испол­няются, реализуются.

В-третьих, это такой политико-правовой режим обществен­ной жизни, который выражается в надлежащей реализации норм позитивного права всеми без исключения субъектами: и орга­нами государства, и должностными лицами, и различными орга­низациями, и физическими лицами. Особое значение для режима законности имеет надлежащая реализация правовых норм орга­нами государства и должностными лицами. Осуществляя надзор и контроль над реализацией правовых норм организациями и физическими лицами, они сами не должны нарушать нормы пра­ва, неукоснительно следуя их предписаниям, ибо ненадлежащее исполнение органами государства и должностными лицами сво­их юридических обязанностей, а также злоупотребление предос­тавленными им полномочиями способны нанести непоправимый ущерб режиму законности.

В-четвертых, это политико-правовой режим, который обес­печивается, гарантируется государством. Государство, уста­навливая нормы позитивного права, должно, как уже не раз от­мечалось, гарантировать их, что способствует обеспечению ре­жима законности. Кроме того, государство должно принимать все меры по укреплению законности и создавать для нее необхо­димые гарантии.

Рассматривая законность как политико-правовой режим общественной жизни, выражающийся в надлежащей реализации норм позитивного права всеми субъектами, необходимо вместе с тем отметить, что в настоящее время многими авторами выска­зывается идея о том, что содержанием законности должны охва­тываться не только надлежащая реализация норм позитивного права, но также и создание законов, соответствующих праву. Поскольку закон, установленный государством, может оказаться неправовым, требование законности, по их мнению, должно быть распространено также на сферу правотворчества, что будет способствовать созданию правовых законов. Безусловно, созда­ние и принятие правовых законов является принципиально важным, поскольку это предохраняет общество от узаконенного произвола. Но надо ли включать в содержание законности созда­ние правовых законов? Думается, что нет. Как известно, термин «законность» произволен от термина «закон» и несет определен­ную смысловую нагрузку. «Законный» - значит соответствую­щий закону, не противоречащий ему. Отсюда законность пред­полагает, прежде всего, строгое и неуклонное соблюдение и ис­полнение законов государства. А вот должны ли законы государства быть правовыми - это не вопрос законности. Это, скорее, вопрос правопорядка, поскольку подлинный правопоря­док предполагает установление порядка, основанного на праве и правовых законах. В сфере правотворчества режим законности предполагает не создание и принятие правовых законов, а со­блюдение и исполнение правотворческими органами правовых норм, регулирующих правотворческую деятельность, т. е. над­лежащую реализацию правовых норм в этой сфере.

Кроме того, законность как политико-правовой режим об­щественной жизни не связана с действием только правовых за­конов. Она появляется тогда, когда возникает позитивное право и известна с древнейших времен. Еще Аристотель считал закон­ность признаком наилучшей государственной формы — политики, а в Великой Хартии Вольностей 1215 г. было записано, что ни один свободный человек не может быть арестован, заключен в тюрьму, лишен владения, изгнан из страны иначе как по закон­ному приговору и по закону государства¹. Другое дело, что за­конность - исторически преходящее явление, и в различных ис­торических условиях, в государствах с разными политическими режимами она наполняется различным содержанием. В условиях гражданского общества и правового государства она выступает не просто как законность, а как правовая законность^-.

Определение законности как политико-правового режима общественной жизни, выражающегося в надлежащей реализации норм позитивного права всеми субъектами, высвечивает суть законности, но не раскрывает ее содержания. Чтобы получить представление о содержании законности, а значит и более глубо­кое представление о ней самой, необходимо рассмотреть ее ос­новополагающие принципы, которые одновременно можно счи­тать и ее основными требованиями¹. В литературе называются самые разные принципы законности. К наиболее важным из них, как представляется, следует отнести: всеобщность законности, единство законности, верховенство закона, приоритет меж­дународного права, недопустимость отступления от закона под предлогом целесообразности, недопустимость произвола в деятельности должностных лиц, неотвратимость юридиче­ской ответственности.

Принцип всеобщности законности означает, что соблю­дать и исполнять законы государства обязаны все без исключе­ния субъекты права. Так, в части 2 ст. 15 Конституции РФ гово­рится: «Органы государственной власти, органы местного само­управления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и зако­ны». При этом под законами имеются в виду не только норма­тивные акты, обладающие высшей юридической силой, а все действующие нормы позитивного права. Иногда принцип все­общности законности рассматривается как принцип равенства всех перед законом или как принцип обязательности законности.

Принцип единства законности заключается в том, что, не­смотря на многообразие действующих в государстве норматив­но-правовых актов и других источников права, законность в масштабах всей страны должна быть единой. Еще В. И. Ленин в письме «О «двойном» подчинении и законности» обращал вни­мание на то, что «законность не может быть калужская и казан­ская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик»'. Единство законности обусловлено тем, что право — это единая система норм, осущест­вляющая единообразное регулирование основных общественных отношений на всей территории страны. Даже в федеративных государствах, где наряду с федеральной системой законодатель­ства существуют также региональные системы законодательства, сохраняется единообразное регулирование важнейших общест­венных отношений, поскольку региональное законодательство не должно противоречить федеральному. Коль скоро право пред­ставляет собой единую в масштабах страны систему норм, осуществляющую единообразное регулирование основных об­щественных отношений, то соблюдение, исполнение, а также применение норм права должно быть единообразным. И хотя нормы позитивного права устанавливаются различными норма­тивно-правовыми актами, это не должно создавать разнобоя в правовом регулировании, поскольку между нормативными акта­ми существует известная соподчиненность, согласно которой нормативные акты меньшей юридической силы должны соответ­ствовать нормативным актам более высокой юридической силы. Если же между нормативными актами возникают противоречия, они снимаются устанавливаемыми на эти случаи коллизионными нормами. Кроме того, нормативные акты, противоречащие вы­шестоящим нормативным актам, подлежат отмене.

Принцип единства законности, к сожалению, не всегда должным образом претворяется в жизнь. Так, например, в нашей стране до сих пор не устранены противоречия между федераль­ным и региональным законодательством, вследствие чего в ряде субъектов Российской Федерации продолжают действовать нормативно-правовые акты, противоречащие федеральному законо­дательству и даже Конституции РФ. Это создает разнобой в пра­вовом регулировании и подрывает основы законности.

Принцип верховенства закона проявляется в том, что в го­сударстве должны господствовать законы, а в правовом государ­стве - правовые законы. Законы, как отмечалось ранее (см. тему 8), содержат первичные нормы права. Они создают основу ре­жима законности в стране. Поэтому ни один подзаконный нор­мативный акт не должен противоречить закону. Если же подза­конный нормативный акт вступает в противоречие с законом, действует и применяется закон, а само издание подобных подза­конных актов должно рассматриваться как нарушение режима законности.

Принцип приоритета международного права закреплен в части 4 ст. 15 Конституции РФ, где, как уже не раз отмечалось, говорится о том, что общепризнанные принципы и нормы меж­дународного права и международные договоры Российской Фе­дерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации уста­новлены иные правила, чем предусмотренные законом, то при­меняются правила международного договора. В этой связи в го­сударстве не должны приниматься законы, противоречащие ме­ждународным договорам РФ. Если же такое противоречие все-таки возникло, то при применении права предпочтение должно отдаваться международным договорам.

Принцип недопустимости отступления от закона под предлогом целесообразности состоит в том, что нельзя обхо­дить закон, отступать от него под тем предлогом, что закон яко­бы устарел, перестал быть эффективным и поэтому его примене­ние нецелесообразно. Пока закон действует, он обязателен к применению. Поэтому правоприменительные органы не вправе судить о целесообразности или нецелесообразности закона, а должны отыскивать наиболее целесообразное решение в рамках действующего закона, но не за его пределами. В противном слу­чае будет иметь место нарушение режима законности.

Принцип недопустимости произвола в деятельности должностных лиц состоит в том, что должностные лица, принимая властные решения, должны руководствоваться не личны­ми или групповыми интересами, а конкретными правовыми предписаниями и требованиями морали, учитывая при этом ин­тересы государства, общества, каждого отдельного человека.

Принцип неотвратимости юридической ответственности, о котором уже говорилось в предыдущей теме, применительно к режиму законности выражается в том, что компетентные госу­дарственные органы, не должны оставлять без внимания ни одно правонарушение и своевременно привлекать правонарушителей к ответственности. В противном случае в обществе начинает складываться атмосфера вседозволенности и безнаказанности, что отнюдь не способствует укреплению режима законности.