Глава IV. Международно-правовая охрана атмосферы, озонового слоя земли и космического пространства

§ 1. Охрана атмосферы и озонового слоя Земли

Международно-правовая охрана атмосферы является неотъемлемой частью

В начале 70-х годов XX в. под эгидой Римского клуба было издано несколько книг, посвященных анализу мировой системы и возможных путей ее развития. Одна из них - "Пределы роста" - содержала модели будущего человечества, выполненные с помощью компьютерных расчетов. Было доказано, что при современных темпах развития в ближайшие 10 лет человечество достигнет пределов экологического роста. Ученые доказали, что изменение климата в XX в. является следствием повышения приземной температуры воздуха. Потепление объясняют тем, что в атмосфере возросла концентрация парниковых газов: углекислого газа, метана, хлорфторуглеродов, оксидов азота <1>.

Опасность неконтролируемого изменения состояния атмосферного воздуха и вследствие этого угроза существованию живых организмов, в том числе и человека, потребовали решительных практических мер по его защите, национального и международного правового регулирования его использования и охраны. Мировое сообщество должно совместными усилиями бороться с этой проблемой. Задачей первостепенной важности в данной сфере является принятие универсальной конвенции ООН об охране атмосферного воздуха. На современном этапе развития международного права эффективная международно-правовая охрана атмосферного воздуха осуществляется на региональном уровне в рамках Европейской экономической комиссии ООН. Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. и Киотский протокол к ней 1997 г. как целостный правовой механизм охраны атмосферного воздуха от выбросов парниковых газов на практике способствуют сокращению выбросов и других загрязняющих веществ, тем самым частично восполняя пробел в универсальном международно-правовом регулировании охраны атмосферного воздуха. Определенное значение в сфере охраны атмосферы имеют Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г. Комплексное международно-правовое регулирование охраны атмосферы и изменения климата в настоящее время осуществляется вышеназванными универсальными и региональными актами, а также национальным законодательством зарубежных стран <1>.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 2004.

Одним из первых правовых актов об охране атмосферного воздуха стал Закон Великобритании о щелочном и других видах производства (1863 г.), который регулировал охрану воздуха от загрязнения химическими предприятиями.

В 1875 г. в Нидерландах был принят Закон о зловредности <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<1> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 595.

Германский закон об охране атмосферного воздуха принят 26 июня 1900 г. (с поправками и дополнениями, принятыми западногерманским бундестагом в 1953, 1959, 1960 и 1961 гг.). Законом предусматривается государственный надзор лишь за теми предприятиями, деятельность которых связана с выбросом в атмосферу "опасных, вредных и ядовитых веществ" по специальному списку, который может быть дополнен правительством" <1>. Согласно Закону о доходах от 15 августа 1961 г. по решению федерального правительства государственный налог на частные предприятия, установившие до 1965 г. очистные сооружения, подлежит снижению. В настоящее время в Германии выбросы вредных веществ в атмосферный воздух регулируются Законом от 14 мая 1990 г. "О защите от вредных воздействий на окружающую среду загрязнениями воздуха, шумами, вибрациями и сходными процессами". Принят Закон "О ратификации Киотского протокола от 11 декабря 1997 года к Рамочной конвенции об изменении климата" и действует Национальная программа правительства по защите окружающей среды <2>.

--------------------------------

<1> Чичварин В.А. Охрана природы и международные отношения. М., 1970. С. 246.

<2> См., напр.: Илларионов А.Н. Несколько тезисов о ратификации Киотского протокола // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2004. N 1. С. 3 - 4; Ткаченко Н.Ф. Попытки отодвинуть Россию: размышления над протоколом // Там же. С. 12 - 21.

Во многом аналогичные положения закреплены в Законе, принятом во Франции 19 декабря 1917 г., регулирующем размещение промышленных предприятий с учетом их экологической опасности. Схожие нормы содержатся в законах Великобритании (Закон о регулировании работы предприятий 1906 г.), Нидерландов (Закон об опасных, вредных или ядовитых отраслях промышленности 1952 г.), Норвегии (Закон от 16 июня 1961 г.) и некоторых других стран Европы. В Италии 13 июля 1966 г. введен Закон о мероприятиях по борьбе с загрязнением атмосферы, которым установлены максимально допустимые нормы выбросов вредных веществ в воздух. Это стало возможным вследствие применения природного газа в качестве промышленного топлива.

Во Франции в рамках реализации положений Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. (РКИК) и Киотского протокола 1997 г. <1> были приняты внутренние программы по борьбе с парниковым эффектом: "Первые элементы для французской программы по борьбе с парниковым эффектом" (1993), "Первая национальная программа по предотвращению изменений климата" (1995). В 1997 г. была создана Межведомственная комиссия по парниковому эффекту. Правовое регулирование выбросов парниковых газов здесь осуществляется такими нормативными актами, как Закон от 30 декабря 1996 г. N 96-1236 "Об атмосфере и рациональном использовании энергии"; Закон от 19 декабря 1990 г. N 90-1130 "О создании Агентства по охране окружающей среды и управлению энергетикой". Также приняты документы: Декрет от 6 мая 1998 г. N 98-360 "О контроле над качеством воздуха, его влиянии на здоровье, окружающую среду, о порогах качества и предельных показателях"; Декрет от 5 мая 1998 г. N 98-362 "О региональных платах качества воздуха"; Закон "Об охране окружающей среды"; Закон от 19 февраля 2001 г. <2> "О признании в качестве национальных приоритетов борьбы с парниковым эффектом и предупреждения рисков потепления климата и о создании Национальной службы наблюдения за потеплением климата во Франции и в заморских департаментах и территориях".

--------------------------------

<1> См.: Шаповалова Е.М. Киотский протокол: международно-правовые аспекты // Международное публичное и частное право. 2005. N 3 (24). С. 57 - 62.

<2> См.: Соловей Ю.В. Правовое регулирование выбросов парниковых газов за рубежом // Международное публичное и частное право. 2004. N 6 (21). С. 36 - 41.

В Швейцарии действует несколько законов, регулирующих сокращение выбросов парниковых газов в атмосферу: Федеральный закон от 1 мая 2001 г. "О сокращении выбросов углекислого газа", Федеральный закон от 1 января 1999 г. "Об эффективном использовании энергии", Энергетическая программа Швейцарии (действует с 17 января 2001 г.), Закон "Об энергии" и др.

Великобритания является страной, которая активно разрабатывает национальное законодательство в области охраны атмосферного воздуха и сокращения выбросов парниковых газов, а также в области реализации механизмов Киотского протокола <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Вальстрем М. Киотский протокол - приемлемое решение // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2004. N 1. С. 145 - 146; Захаров В.М., Голуб А.А., Жданова Н.П. Социальный форум по изменению климата в рамках московской конференции // Там же. С. 147 - 149; Обращение общественных организаций к Президенту России В.В. Путину о ратификации Россией Киотского протокола // Там же. С. 150 - 151.

К основным законодательным актам Великобритании в этой сфере относятся: Акт о предупреждении загрязнения и о контроле над загрязнением 1999 г., Акт о налоге на изменение климата 2001 г., Акт о качестве воздуха 2000 г., Национальная программа по предотвращению изменения климата 2000 г. и др.

В Нидерландах был опубликован План осуществления политики в связи с изменением климата, который был одобрен парламентом в ноябре 1999 г. В ноябре 2002 г. правительство Канады опубликовало План действий в области предотвращения изменения климата. В США законом об охране воздуха 1955 г. с поправками 1965 и 1966 гг. основная ответственность за предотвращение и устранение атмосферных загрязнений возлагается на штаты и местные органы власти, которые должны ввести предельно допустимые нормы выброса в атмосферу загрязняющих веществ. В мае 2001 г. была принята программа "Национальная энергетическая политика: доклад группы по разработке национальной энергетической политики"; в 1995 г. начала действовать Программа по кислотным дождям в США.

"Вопросы установления действенной законодательной защиты атмосферного воздуха привлекают растущее внимание и многих стран Азии (в первую очередь Японии), Африки, Южной Америки" <1>.

--------------------------------

<1> Чичварин В.А. Охрана природы и международные отношения. М., 1970. С. 246.

Принципы законодательной защиты атмосферного воздуха были конкретизированы и развиты постановлениями Совета Министров СССР. Наибольшее значение имело Постановление 1949 г. "О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест". Огромную роль в сфере охраны воздуха играли решения Советов министров союзных республик (например, "Санитарные стандарты при проектировании промышленных предприятий в РСФСР") <1>.

--------------------------------

<1> Советский Союз - первая страна в мире, установившая строгие максимально допустимые нормы содержания загрязняющих веществ в атмосфере. Контроль за выполнением санитарно-гигиенических правил осуществляли в те времена Главное санитарно-эпидемиологическое управление Министерства здравоохранения СССР и его органы на местах. Санкции за загрязнение воздуха вредными веществами предусматривались уголовными кодексами союзных республик. См.: Чичварин В.А. Указ. соч. С. 246.

Международные акты, касающиеся, хотя и косвенно, охраны атмосферного воздуха, начали формироваться в рамках международного гуманитарного права (право вооруженных конфликтов). Первым из них стал Протокол о запрещении применения на войне удушающих, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств от 17 июня 1925 г. к Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. Были заключены международные соглашения в области разоружения, способствующие охране воздуха: Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (Московский договор) 1963 г.; Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. <1>; Конвенция о запрещении разработки, производства и хранения бактериологического (биологического) и токсинного оружия и о его уничтожении от 10 апреля 1972 г. и т.д. <2>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 ноября 1969 г. "О ратификации Договора о нераспространении ядерного оружия" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 февраля 1975 г. N 998-IX "О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении" // СПС "КонсультантПлюс".

На региональном уровне в рамках ЕЭК ООН была принята Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. Конвенция была принята в Женеве (Швейцария) под эгидой Европейской экономической комиссии ООН. Ее участниками являются 33 государства, включая Российскую Федерацию, и Европейское экономическое сообщество. Предпосылками принятия вышеназванной Конвенции явились: 1) заключение в 1974 г. Данией, Норвегией, Швецией и Финляндией Соглашения об охране окружающей среды; 2) принятие Советом Европы Декларации принципов по контролю над загрязнением воздуха 1974 г.; 3) принятие Советом ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) ряда резолюций и рекомендации C/74/224 о принципах, касающихся трансграничного загрязнения, включающих принципы международной солидарности, запрета дискриминации, права равного доступа, обмена информацией и взаимных консультаций; 4) одобрение Европейским советом проекта типового соглашения о сотрудничестве по борьбе с загрязнениями воздуха в пограничных районах и разработка проекта конвенции о компенсациях за трансграничный экологический ущерб и т.д.

Советский Союз в декабре 1975 г. выступил с инициативой о проведении общеевропейского совещания для решения актуальных вопросов охраны окружающей среды, в частности для борьбы с дальним переносом по воздуху загрязнителей окружающей среды <1>. Проблема загрязнения воздуха стала центральной на Европейской конференции по проблеме атмосферных загрязнений (24 июня - 1 июля 1964 г., Страсбург) и обсуждалась специалистами различных стран на Международном конгрессе по чистому воздуху (Лондон, 1966 г.).

--------------------------------

<1> См.: Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982.

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) подготовила и рекомендовала странам - участницам Организации еще в 1963 г. Международную шкалу стандартов качества воздуха. Всемирная метеорологическая организация (ВМО) занялась исследованием влияния загрязнения атмосферы на климат.

Другие важнейшие документы универсального уровня, способствующие охране воздуха, - это Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. и Киотский протокол 1997 г. <1>. Говоря о предпосылках принятия данных актов, следует отметить, что в 70-х годах прошлого столетия была предпринята попытка наладить международно-правовое регулирование по проблеме искусственных воздействий на погоду и климат. В рамках Программы исследований глобальных атмосферных процессов (ПИГАП, англ. GARP - Global Atmospheric Research Program) проводятся исследования с целью более точного прогнозирования погодных и климатических изменений. В рамках ПИГАП учеными России, США, Великобритании, Индии и других стран осуществляются с 1971 г. Полярный эксперимент (ПОЛЭКС), Тропический эксперимент (ТРОПЭКС), эксперимент по изучению муссонов (МУССОНЭКС).

--------------------------------

<1> См.: Бирюков П.Н. Международное право: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1999. С. 328.

"Разработку правовых аспектов погодных изменений приняла на себя Всемирная метеорологическая организация, которая в сотрудничестве с ЮНЕП провела по этому вопросу в ноябре 1975 года специальное совещание технических и правовых экспертов" <1>.

--------------------------------

<1> Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. С. 189.

Эксперты договорились о следующих принципах действий:

- атмосфера Земли - часть общего наследия человечества;

- применение мирных методов изменения погоды;

- содействие сбору и обмену информацией по погодным изменениям и предоставление ее в распоряжение ВМО и других государств;

- уведомление о мероприятиях, связанных с воздействием на погоду;

- оценка экологических последствий деятельности по погодным изменениям и предоставление этих данных Всемирной метеорологической организации и другим государствам;

- мониторинг деятельности по погодным изменениям и предоставление этих данных ВМО и другим государствам;

- консультации с заинтересованными сторонами по мероприятиям по погодным изменениям.

Продолжением работы в данной области явилось принятие по инициативе Советского Союза на Генеральной Ассамблее ООН 10 декабря 1976 г. и подписание 18 мая 1977 г. Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 мая 1978 г. N 7538-IX "О ратификации Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду" // СПС "КонсультантПлюс". См., напр.: История разработки Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 года (к 20-летию подписания Конвенции ENMOD) // Московский журнал международного права. 1999. N 2. С. 68 - 82.

В начале 1979 г. состоялась Всемирная конференция по климату, на которой не рассматривались правовые аспекты. На совещании экспертов ВМО и ЮНЕП по правовым аспектам воздействия на погоду, состоявшемся 17 - 21 сентября 1979 г., дальнейшая разработка основ международно-правового регулирования отношений в области погодных изменений была признана нецелесообразной <1>.

--------------------------------

<1> См.: Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. С. 191.

В рамках Европейского союза по охране воздуха приняты Рекомендация Европейской комиссии от 13 апреля 2000 г. 2000/303 "О снижении выбросов углекислого газа персональными транспортными средствами", решение Европейского совета от 24 июня 1993 г. 93/389/ЕЕС "О системе наблюдения за выбросами углекислого газа и других парниковых газов в Европейском союзе" <1>. Немаловажное значение имеет решение Европейского совета 1999/296/ЕС от 26 апреля 1999 г. об изменении решения Европейского совета 93/389/ЕС "О системе наблюдения за выбросами углекислого газа и других парниковых газов в Европейском союзе". Разработана Директива Европейского совета 93/76/ЕЕС от 13 сентября 1993 г. "Об ограничении выброса углекислого газа путем эффективного использования энергии" <2>. Приняты также Конвенция о гражданской ответственности за вред, причиненный опасной для окружающей среды деятельностью, 1993 г. и другие акты <3>.

--------------------------------

На региональном уровне, как уже было отмечено, основными международно-правовыми актами в области охраны атмосферного воздуха являются Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. (далее - Конвенция ТЗНБР) и протоколы к ней <1>. Трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния означает загрязнение воздуха, физический источник которого находится полностью или частично в пределах территории, находящейся под национальной юрисдикцией одного государства, и отрицательное влияние которого проявляется на территории, находящейся под юрисдикцией другого государства, на таком расстоянии, что в целом невозможно определить долю отдельных источников или групп источников выбросов.

--------------------------------

<1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1983. N 23. Ст. 341.

Конвенция ТЗНБР была первым международным юридически обязательным инструментом, который имеет дело с проблемами загрязнения воздуха на широком региональном уровне. Основополагающими принципами деятельности сторон Конвенции ТЗНБР являются охрана человека и окружающей среды от загрязнения воздуха (ограничение, постепенное сокращение, предотвращение загрязнения воздуха) и выработка политики и стратегии борьбы с выбросами загрязнителей воздуха (обмен информацией, консультации, научно-исследовательская деятельность и мониторинг).

На региональном уровне действуют восемь протоколов к вышеназванной Конвенции, имеющих особое значение для ее реализации: Протокол о долгосрочном финансировании совместной программы по мониторингу и оценке трансграничного переноса атмосферных поллютантов (ЕМЕП) от 28 января 1984 г.; Протокол о снижении эмиссии и трансграничных потоков на 30% от 2 сентября 1987 г.; Протокол о контроле окислов азота и их трансграничного переноса от 31 октября 1988 г. (София, Болгария), вступил в силу 14 февраля 1991 г.; Протокол о контроле стойких органических загрязнителей (СОЗ) и их трансграничного переноса от 29 сентября 1997 г.; Протокол о дальнейшем снижении эмиссии серы от 14 июня 1994 г. (Осло, Норвегия), вступил в силу 5 августа 1998 г.; Протокол по тяжелым металлам от 29 декабря 2003 г. (Дания, Орхус); Протокол по стойким органическим загрязнителям от 23 октября 2003 г. (Дания, Орхус); Протокол о снижении подкисления, эвтрофикации и концентрации приземного озона от 30 ноября 1999 г. (Гетеборг, Швеция), вступил в силу 17 мая 2005 г.

В рамках регионального сотрудничества по охране атмосферы были разработаны основные методические документы по инвентаризации выбросов, рекомендованные к применению на международном уровне:

- Руководство по инвентаризации выбросов в атмосферу (соединения серы, азотсодержащие вещества, углеродистые соединения, неметановые летучие органические соединения, тяжелые металлы, стойкие органические загрязнители и твердые частицы) (Конвенция ТЗНБР, Программа ЕМЕП);

- Методическое руководство по выявлению и количественной оценке выбросов диоксинов и фуранов (Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях, Программа ЮНЕП);

- Руководство по инвентаризации выбросов парниковых газов (Рамочная конвенция об изменении климата) и др.

В настоящее время в связи с принятием Стратегического подхода к международному управлению химическими веществами (SAICM) и разработкой нового законопроекта Европейского союза "Регистрация, оценка и выдача разрешения на производство и использование химических продуктов" (REACH) внимание международных организаций направлено на ограничение и сокращение выбросов химических веществ.

Руководство по инвентаризации выбросов в атмосферу было разработано в рамках осуществления Совместной программы наблюдений и оценки распространения загрязнителей воздуха на большие расстояния в Европе (ЕМЕП) и программы "Координация информации по окружающей среде" (CORINE) в Европейском союзе. Начиная с 1996 г. были опубликованы три редакции Руководства на английском языке, последняя редакция - в 2001 г. Руководство включает более чем 260 видов деятельности, составляющих трехуровневую иерархию подсекторов и 11 основных секторов - категорий источников загрязнения воздуха. Документ распространяет свое действие на следующие основные сектора - категории источников: сжигание в процессе производства энергии и ее трансформация; сжигание в коммерческом, административном и жилом секторах и сельском, лесном и рыбном хозяйствах; сжигание в промышленности; процессы производства; добыча и распределение ископаемого топлива; растворители и другое использование продукта; дорожный транспорт; другие мобильные источники выбросов; обработка и размещение отходов; сельское, лесное хозяйство и изменение землепользования; природа. В целях охраны атмосферы от загрязнения разработаны также Международные требования к предприятиям черной металлургии по предотвращению загрязнения атмосферного воздуха.

Международно-правовая охрана атмосферы наиболее тесным образом связана с проблемой глобального потепления или изменения климата <1>. Основными международными актами, регулирующими проблему изменения климата, являются Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК), принятая 9 мая 1992 г., вступившая в силу 1 марта 1994 г., и Киотский протокол к ней от 11 декабря 1997 г. <2>. В Киотском протоколе определено, что промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой (в том числе Российская Федерация) в период с 2008 по 2012 г. берут на себя обязательства по ограничению или сокращению выбросов своих парниковых газов <3>. Среди преимуществ Киотского протокола можно назвать то, что впервые в целях урегулирования экологических проблем мирового масштаба использовались рыночные механизмы и частный сектор экономики (юридические лица).

--------------------------------

<1> См., напр.: Christianson G.E. Greenhouse: The 200-Year Story of Global Warming. Walker and Co., New York, 1999; Christy J.R., Spencer R.W., Lobl E.S. Analysis of the Merging Procedure for the MSU Daily Temperature Time Series // J. Climate. 1998. Vol. 11. P. 2016 - 2041; Crowley T.J. Causes of Climate Change Over the Past 1000 years // Science. 2000. Vol. 289. N 5477. P. 270 - 277; English S.J., Renshaw R.J., Dibben P.C. and others. A Comparison of the Impact of TOVS and ATOVS Satellite Sounding Data on the Accuracy of Numerical Weather Forecasts // Quart. J. Roy. Meteorol. Soc. 2000. Vol. 126. N 569. P. 2911 - 2932. См.: Shacley S., Darier E. Seduction of the Sirens: Global Climate Change and Modelling // Science and public policy. L., 1998. Vol. 25. N 5. P. 313 - 325.

<2> См.: The Kyoto Protokol to the Convention on Climate Change // Climate Change Secretariat. Bonn, 1998.

<3> Постановление Правительства РФ от 11 февраля 1999 г. N 163 "О подписании Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 7. Ст. 942.

При разработке Киотского протокола к РКИК обеспечивалось активное участие

К 2009 г. Киотский протокол ратифицировала 181 страна. Согласно ст. 2 РКИК конечная цель документа - "стабилизация концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рамочная конвенция ООН об изменении климата, принятая 9 мая 1992 года // Собрание законодательства РФ. 1996. N 46. Ст. 5204. См., напр.: Миннекаева Д.Р. Протокол Киото: "за" и "против". Казань, 2005.

Развитым странам, согласно ст. 3 РКИК, следует играть ведущую роль в борьбе с изменением климата. Экономическая основа РКИК - принцип запрещения произвольной или необоснованной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли на пути принятия мер борьбы с изменением климата (п. 5 ст. 3 РКИК). Нельзя не отметить, что некоторые статьи Киотского протокола имеют явно дискриминационный характер именно по отношению к России и Украине.

Решением 6-й Конференции сторон Конвенции отклонен зачет сокращения выбросов CO2, полученных за счет развития атомной энергетики. Это неприемлемо для России и Украины, где на АЭС вырабатывается соответственно 12 и 45% всей электроэнергии. Запрещено было также привлекать к международной сертификации и торговле квотами <1> сокращение выбросов парниковых газов в период 1990 - 2001 гг., когда в России и Украине образовалась большая часть накопленного сокращения.

--------------------------------

<1> См.: Гуревич Н. Киотский протокол: надежды и разочарования // http://www.globalaffairs.ru/.

Государства приняли национальные акты в целях реализации РКИК и Киотского протокола. Так, Кабинет министров Украины принял распоряжение от 18 августа 2005 г. N 346, которым утвердил Национальный план мероприятий по реализации положений Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. 12 августа 2005 г. Белоруссия ратифицировала Киотский протокол; 16 августа 2005 г. к нему присоединилась Сирия. В 2005 г. Канада подписала меморандумы о взаимопонимании по вопросам сокращения выбросов парниковых газов с Перу, Китаем, Украиной, Польшей, Литвой, Шри-Ланкой, Тунисом и Угандой <1>.

--------------------------------

<1> Gerholm T.R. Climate Policy after Kyoto. Multi-Science Publ. Co. Ltd, Brentwood, U.K., 1999.

На саммите в Пекине "Китай - Европейский союз", проходившем в сентябре 2005 г., было подписано Соглашение под названием "Партнерство по проблеме изменения климата и энергетической безопасности", по которому Пекин планирует к 2030 г. инвестировать в свою энергетику 1,5 трлн. евро.

В 2003 г. Европейский союз принял Директиву об организации системы торговли квотами на выбросы парниковых газов, согласно которой с января 2005 г. начал функционировать внутренний европейский рынок торговли квотами.

В 2006 г. Правительством РФ приняты распоряжения о создании российского реестра углеродных единиц, российской системы оценки объемов антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов. Принимаются акты в отношении системы национальной инвентаризации общего регистра выбросов и порядка, определяющего торговлю квотами выбросов <1>. На практике применяются рыночные механизмы, предусмотренные Киотским протоколом <2>. Так, по сообщениям СМИ, Магнитогорский металлургический комбинат планирует заработать 70 млн. евро за счет продажи единиц сокращенных выбросов парниковых газов. Делая ставку на экологию, комбинат сокращает выбросы углекислого газа, внедряя новые технологии в производство.

--------------------------------

В июне 2009 г. нижняя палата конгресса США одобрила Акт об американской чистой энергии и безопасности. Согласно Акту американским предприятиям, в том числе муниципальным службам и нефтеперерабатывающим заводам, предстоит сократить объемы выбросов углекислого и других парниковых газов на 17% к 2020 г. и на 83% к 2050 г. относительно уровня 2005 г. Такие показатели предполагается достичь за счет частичного перехода на возобновляемые источники энергии, такие как солнце, ветер, а также геотермальные источники и биотопливо <1>.

--------------------------------

<1> См.: Джеймс Дитрих. США решили стать мировым лидером в борьбе с глобальным потеплением // Экология и право. 2009. N 32. С. 5.

Переговоры государств в посткиотском периоде, т.е. после истечения срока действия Киотского протокола в 2012 г., осложняются различными обстоятельствами. Новое международное климатическое соглашение должно закрепить обязательства стран мира по сокращению выбросов после 2012 г. и программы адаптации к последствиям изменения климата. По итогам 14-й Конференции сторон РКИК, состоявшейся в декабре 2008 г. в Познани (Польша), стало ясно, что назрела необходимость выработки посткиотского соглашения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рагузина Г. Посткиотское соглашение - насущная необходимость // Экология и право. 2009. N 31. С. 36 - 37.

Наряду с проблемами загрязнения атмосферы и изменения климата в центре внимания находится и проблема озонового слоя. "Дыра" в стратосферном озоновом слое над Антарктидой, т.е. в слое, защищающем людей от вредного ультрафиолетового излучения, по мнению ученых, достигла рекордных размеров <1>. Предполагается, что благодаря уменьшению выброса разрушающих его веществ (ОРВ) и при условии неукоснительного соблюдения Монреальского протокола озоновый слой со временем восстановится. Однако это может произойти не ранее 2060 - 2075 гг.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 2004.

В 1977 г. Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) был принят мировой план действий по озоновому слою, который носил научный характер. Данный документ предусматривал необходимость изучения воздействия озонового слоя и его разрывов на ультрафиолетовую радиацию и заболеваемость людей <1>.

--------------------------------

<1> Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 262.

Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. (далее - Венская конвенция 1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г. (далее - Монреальский протокол) являются базовыми международными актами в сфере охраны озонового слоя <1>.

--------------------------------

<1> См.: Левицкая Е.В. Международно-правовые нормы по защите озонового слоя Земли и их осуществление (на примере РФ и США): Автореф. дис.... к.ю.н. Казань, 2000; Она же. Реализация международно-правовых норм по защите озонового слоя Земли в отечественном законодательстве и практике // Московский журнал международного права. 1999. N 3. С. 140 - 151.

В целях реализации вышеназванных международных актов были приняты Постановления Правительства РФ "О Федеральной целевой программе "Защита окружающей природной среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов на 1996 - 1997 годы", "О регулировании ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции", "Об усилении мер государственного регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации".

Следует отметить, что к 2009 г. Монреальский протокол был ратифицирован всеми странами. Пан Ги Мун, Генеральный секретарь ООН, подчеркнул, что благодаря принятию национальных и глобальных мер участники Протокола сократили производство и потребление озоноразрушающих веществ более чем на 98%. Глава ООН добавил, что, кроме того, Протокол представляет собой важный инструмент в деле борьбы с изменением климата. По его словам, благодаря Протоколу уже удалось сократить выбросы парниковых газов на величину, эквивалентную 135 млрд. тонн двуокиси углерода <1>.

--------------------------------

<1> Восстановление озонового слоя является одной из наиболее успешных страниц международного сотрудничества, заявил Пан Ги Мун (Главная страница ООН. Центр новостей ООН // UN.http://www.un.org/russian/news/fullstorynews/asp?newsID=7627.свободный).

Согласно ст. 1 Венской конвенции 1985 г., озоновый слой означает слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты. В соответствии с приложением 1 к Конвенции главными научными проблемами являются: a) изменение озонового слоя, которое может иметь результатом изменение интенсивности солнечного ультрафиолетового излучения (УФ-Б), влияющего на живые организмы и достигающего поверхности Земли, и возможные последствия для здоровья человека, организмов, экосистем и материалов, используемых человеком; b) изменение вертикального профиля озона, которое может нарушить температурную структуру атмосферы, и возможные последствия для погоды и климата.

Согласно приложению 1 "Исследования и систематические наблюдения" к Конвенции стороны сотрудничают в таких областях, как исследование физики и химии атмосферы, исследование влияния изменений озонового слоя на здоровье человека, биосферу и процессы фоторазложения, исследование воздействия на климат, систематические наблюдения за состоянием озонового слоя, тропосферной и стратосферной концентрацией исходных газов; переменными, имеющими большое значение для климатологии, и т.д. В приложениях к Конвенции перечислены химические вещества природного или антропогенного происхождения, которые могут изменять химические и физические свойства озонового слоя <1>.

--------------------------------

<1> Венская конвенция об охране озонового слоя от 22 марта 1985 г. // http://www.ecolibrary.carec.kz/.

К Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г. принят Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, от 16 сентября 1987 г. с корректировками, внесенными вторым Совещанием сторон (Лондон, 27 - 29 июня 1990 г.) и четвертым Совещанием сторон (Копенгаген, 23 - 25 ноября 1992 г.), скорректированный Совещанием сторон (Вена, 5 - 7 декабря 1995 г.) и с дополнительными корректировками, внесенными девятым Совещанием сторон (Монреаль, 15 - 17 сентября 1997 г.). На основе принципа "общей, но дифференцированной ответственности" этот документ предусматривает специальные преференции для развивающихся стран. "Я призываю стороны Монреальского протокола и впредь придерживаться такой модели и изыскивать пути взаимодействия, которые способствовали бы решению других экологических проблем, в частности проблемы изменения климата" <1>, - отмечается в послании Пан Ги Муна. Он подчеркнул, что 20 лет назад, когда был подписан Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г., не было уверенности в том, что положение в этой области удастся изменить к лучшему. В те годы во всем мире в атмосферу ежегодно выбрасывалось около 2 млн. тонн озоноразрушающих веществ. Генеральный секретарь обратил внимание на то, что спустя 20 лет развитые страны почти полностью перестали использовать эти вещества, а в развивающихся государствах масштабы их использования сократились более чем на 80% <2>.

--------------------------------

<1> Главная страница ООН. Центр новостей ООН // UN.http://www.un.org/russian/news/fullstorynews/asp?newsID=7627.

<2> Главная страница ООН. Центр новостей ООН. Участники Монреальского протокола решили запретить еще одно химическое соединение, разрушающее озоновый слой и способствующее глобальному потеплению // UN.http://www.un.org/russian/news/fullstorynews/asp?newsID=7627.

22 сентября 2007 г. страны - участницы Монреальского протокола достигли соглашения заморозить и постепенно прекратить производство гидрохлорфторуглерода и сократить на 10 лет время, которое отводится для его изъятия из обращения. Гидрохлорфторуглерод тоже оказывает негативное воздействие на окружающую среду и, в частности, способствует глобальному потеплению. На встрече стран - участниц Монреальского протокола, приуроченной к его 20-й годовщине, было принято решение к 2013 г. заморозить производство гидрохлорфторуглерода. Ранее предусматривалось, что промышленно развитые государства полностью свернут его производство к 2030 г., а развивающиеся страны - к 2040 г. Теперь эти сроки сокращаются на 10 лет. В рамках Монреальского протокола уже удалось запретить производство и потребление 100 видов химикатов, разрушающих озоновый слой. Многие из этих веществ способствуют глобальному потеплению. В целом мировое потребление таких соединений сократилось более чем на 95%.

Таким образом, в результате рассмотрения вопросов международно-правовой охраны атмосферы, изменения климата и охраны озонового слоя можно сделать следующие выводы. На наш взгляд, во-первых, проблема загрязнения атмосферы включает в себя и проблему изменения климата, и проблему озоновой дыры. Поэтому наиболее эффективной и действенной системой охраны атмосферы является комплексное международно-правовое регулирование вышеназванных экологических проблем глобального масштаба.

Во-вторых, следует принять универсальную Конвенцию ООН об охране атмосферы. Международно-правовой механизм ООН по охране атмосферы может включать в себя охрану атмосферы от химического, биологического, бактериологического, шумового, радиационного и иных видов загрязнений, а также международно-правовое регулирование изменения климата, систему международно-правовой охраны озонового слоя.

В-третьих, отметим, что наиболее эффективной действующей системой правовой охраны атмосферы является механизм регионального правового регулирования, созданный на уровне Европейской экономической комиссии ООН. Систему правовой охраны атмосферы ЕЭК ООН можно использовать в качестве примера универсального международно-правового регулирования охраны атмосферы на уровне ООН.