Глава X. Международный контроль за трансграничной перевозкой опасных отходов

Международное сообщество государств разработало глобальную систему, позволяющую урегулировать и установить международный контроль за оборотом опасных отходов и химикатов <1>. В основе этой системы лежат универсальные и региональные международные соглашения:

--------------------------------

<1> Международно-правовое регулирование радиоактивных отходов регламентируется отдельной системой международных соглашений.

- Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. (вступила в силу 5 мая 1992 г., подписана СССР в Нью-Йорке 23 марта 1990 г., ратифицирована Россией в 1994 г. <1>, сторонами являются 170 государств);

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. N 49-ФЗ "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением" // Собрание законодательства РФ. 1994. N 31. Ст. 3200.

- Протокол об ответственности и компенсации за ущерб, причиненный трансграничными перевозками опасных отходов и их удалением, 1999 г. (не вступил в силу);

- Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле 1998 г. (вступила в силу в 2004 г., Россия присоединилась в 2011 г. <1>, сторонами являются 143 государства);

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 8 марта 2011 г. N 30-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Роттердамской конвенции о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 11. Ст. 1499.

- Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (СОЗ) 2001 г. (вступила в силу в 2004 г., подписана Россией 22 мая 2002 г., ратифицирована Россией в 2011 г. <1>, сторонами являются 175 государств).

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 27 июня 2011 г. N 164-ФЗ "О ратификации Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 27. Ст. 3875.

На укрепление и развитие универсальных конвенций направлены региональные и субрегиональные соглашения. Нормы региональных конвенций позволяют учитывать местные условия, специфические интересы государств определенного региона. Они заполняют пробелы, стимулируют совместную деятельность, содействуют взаимопониманию в сфере управления и установления контроля за оборотом опасных отходов, а также переводу механизмов решения проблем с национального уровня на региональный. Среди региональных соглашений следует выделить: Бамакскую конвенцию о запрещении ввоза в Африку и контроле за трансграничной перевозкой и утилизацией в Африке опасных отходов 1991 г. (вступила в силу в 1998 г., по состоянию на 3 февраля 2010 г. ее ратифицировали 24 страны), IV Ломейскую конвенцию о запрете на ввоз в Африку и контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их использованием внутри Африки 1989 г., Конвенцию Вайгани о запрещении ввоза в островные государства - члены Форума опасных отходов и о контроле за трансграничной перевозкой и утилизацией опасных отходов в пределах Южно-Тихоокеанского региона 1995 г. (вступила в силу в 2001 г., по состоянию на 2008 г. ее сторонами являлись 13 государств), Центральноамериканское соглашение о трансграничном перемещении опасных отходов, рабочий Протокол о предотвращении загрязнения Средиземного моря за счет трансграничных перевозок и удаления опасных отходов <1>, решения Совета и директивы Совета комиссии экономического развития Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и др.

--------------------------------

<1> Решение о подготовке Протокола было принято седьмым очередным совещанием договаривающихся сторон Конвенции об охране Средиземного моря от загрязнения, принятой в Барселоне 16 февраля 1976 г. В Протоколе признается, что "любое государство обладает суверенным правом запрещать ввоз, транзит или удаление опасных отходов на его территории". Стороны принимают все необходимые меры "для предотвращения и ликвидации загрязнения Средиземного моря, которое может быть вызвано трансграничным перемещением и удалением опасных отходов" и "уменьшения до минимума и по возможности ликвидации выработки опасных отходов, а также перемещения опасных отходов в Средиземноморье". Для достижения этой цели стороны обладают правом "индивидуально или коллективно запрещать импорт опасных отходов. Другие стороны обязаны уважать это суверенное решение и не допускать экспорта опасных отходов в государства, запретившие их импорт". Протокол также содержит положения, касающиеся трансграничного перемещения и процедур уведомления; обязанности реимпортировать; незаконного оборота; информации, включая информацию, передаваемую общественности, и участия общественности; ответственности и компенсации; помощи развивающимся странам.

Основным универсальным инструментом, устанавливающим режим международного оборота опасных отходов, является Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. (Базельская конвенция).

Сферой ее действия являются опасные отходы, их трансграничная перевозка и удаление. В соответствии с п. 1 ст. 2 Конвенции отходы - это вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства. Существует три возможных пути интерпретации понятия "отходы" <1>.

--------------------------------

<1> Gudofsky J.L. Transboundary Shipments of Hazardous Waste for Recycling and Recovery Operations // Stanford j. of Intern. law. 1998. Vol. 34. Iss 2. P. 229.

Первый вариант включает широкую трактовку, которая заключается в том, что материал или вещество считается отходами не только с позиции национального закона, требующего удаления, но также с позиции производителя отходов, который отражает намерение к удалению данного предмета или вещества. Под производителем понимается любое лицо, деятельность которого ведет к образованию опасных или других отходов, или если это лицо не известно, то лицо, владеющее этими отходами или осуществляющее над ними контроль. В таком понимании, сосредоточиваясь на желаниях и действиях производителя, данное определение устанавливает основу, в соответствии с которой некоторые вещества или объекты автоматически подпадают под регулирование Конвенцией без подтверждающего волеизъявления ее сторон.

Второй вариант исходит из тезиса: если вещества и объекты не подпадают под удаление в соответствии с внутренним законодательством, то они автоматически не подпадают под регулирование Конвенции. Данная интерпретация ориентирована на позицию внутреннего законодательства, а не на позицию Базельской конвенции.

Третья и последняя возможная интерпретация заключается в том, что отходы - это любое вещество, которое удаляется в соответствии с положениями Базельской конвенции, если оно не подпадает под национальное законодательство сторон. Под этой интерпретацией отходы определяются в соответствии с Базельской конвенцией, если иное не закреплено в национальном законодательстве государства.

Подобно многим другим областям, в Базельской конвенции не дается конкретное понятие отходов. Многие юристы-международники придерживаются второго варианта. Например, Катарина Куммер доказывает, что Базельская конвенция закрепляет подход, используемый в 1988 г. в проекте соглашения ОЭСР, которое предусматривает основной список отходов с условием, позволяющим каждому государству определять его в соответствии с национальным законодательством <1>. К. Куммер, таким образом, утверждает, что вещества не являются отходами, если стороны не рассматривают их таковыми.

--------------------------------

<1> Kummer K. The International Regulation of Transboundary Traffic in Hazardous Wastes: The 1989 Basel convention // Intern. a. Comparative law quart. L., 1992. Vol. 41. N 3. P. 543.

Отходы в силу своих свойств могут представлять значительную реальную опасность для здоровья человека или живых организмов. Такие отходы принято называть опасными <1>. Опасные отходы, потенциально губительные для окружающей природной среды при трансграничной транспортировке, могут иметь опасное воздействие краткосрочного, долгосрочного, кумулятивного, скрытого, комплексного характера и поэтому должны находиться под международным контролем. Объектом Базельской конвенции являются:

--------------------------------

<1> Эколого-экономический словарь (http://www.ecology.donbass.com/pages/publ/1.htm).