62. Муниципальное управление

основные черты местного самоуправления. Органы власти и органы местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления. Административно-территориальное деление и местное самоуправление. Общественная и государственная теории местного самоуправления. Естественные и искусственные административно-территориальные единицы. Системы местного самоуправления в современном мире: англосаксонская, континентальная, иберийская. Система местного самоуправления в России: исторический аспект. Особенности самоуправления и муниципального управления в современной России.

Местное самоуправление.

Наличие местного самоуправления обуславливается тем, что центральная и региональная власти не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. К тому же единообразный подход в управлении не может учесть всех особенностей этих территорий, которым и предоставляется определенные полномочия в решении местных дел.

В соответствии со ст. 12 Конститу­ции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Государство юридически закрепляет оп­ределенный круг вопросов местного значения, который в общем виде очерчен в ст. 132 Конституции, предусматривает обязатель­ность решения этих вопросов органами местного самоуправле­ния, предоставляя необходимые «властные рычаги» в виде пол­номочий, резервирует возможность наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их реализацию.

Из содержания ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вытекает, что мест­ное самоуправление — это специфический вид деятельности по решению вопросов местного значения в интересах населения муниципальных образований с учетом национальных и истори­ко-культурных особенностей.

Формирование местного самоуправления в Российской Федерации оказалось одной из трудных задач строительства новой государственности. Отечественный исторический опыт местного самоуправления свидетельствует о длительности этого процесса, тесно связанного с развитием институтов государства.

Исторически начало формированию местного самоуправления положили земская (1864) и городская (1870) реформы. Поэтому в стране в общем-то накоплен большой опыт развития этого института.

В становлении и развитии местного самоуправления в условиях современной России можно выделить несколько этапов.

Начальный этап охватывает период с 1989 по 1991 гг. Появлению современной формы организации местного самоуправления в духе Европейской хартии местного самоуправления предшествовало реформирование государственного управления, партийно-государственных

основных процессов: передачи функций от партийных органов к государственным.

Таким образом, на первоначальном этапе формировались условия для становления местного самоуправления, что стало результатом решения двух общегосударственных задач: полити­ческой (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.

На следующем этапе становления местного самоуправления (1991 — 1993 гг.), начало которому положил распад СССР, - процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления.

Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июня 1991 г. № 1551-1 «О местном само­управлении в РСФСР», Закон четко устанавливал гра­ницы местного самоуправления (в границах районов, городов, сельских населенных пунктов). Статус краевых и областных Советов как органов государственной власти закреплялся в Законе РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, област­ной администрации».

Следующий этап (октябрь — декабрь 1993 г.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления указами Президента РФ: была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти: созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции РФ.

С принятием Конституции РФ начался новый этап в становлении местного самоуправления. В рамках конституционной формы процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность.

В качестве теоретического обоснования современной кон­цепции муниципальной реформы в России следует рассматри­вать и некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении.

Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.

Цель Европейской хартии о местном самоуправлении — вос­полнение отсутствия общеевропейских нормативов определе­ния и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повсе­дневную жизнь.

Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Хартия состоит из трех частей.

В первой части Хартии закреплены принципы местного самоуправления, обосновываются необходимость конституционных и правовых основ местного самоуправления, формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти.

Во второй части Хартии содержатся положения, касающие­ся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. 15 соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходи­мой для учета правовых и организационных особенностей госу­дарств - членов Совета Европы, допускается исключение опре­деленных положений Хартии из числа тех, которые они считают для себя не обязательными.

Закрепленные в Хартии принципы местного самоуправления распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств - членов Совета Европы, а также с соответствующими изменениями на органы управления на региональном уровне.

В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответствующие обычно включаемым в конвенции, разрабатываемые под эгидой Совета Европы.

Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона и под свою ответственность.

Хартия затрагивает три группы вопросов, относящихся к организационным основам местного самоуправления: самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам; свободное осуществление полномочий на местном уровне (ст. 7); ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления.

Финансовые основы местного самоуправления отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными финансовыми средствами.

Местное самоуправление обычно называют муниципальным – от лат. municipium — самоуправляющаяся община. В современном законодательстве о местном самоуправлении слова «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе словосочетания применяются в одном значении. В разных странах мира развиваются различные модели местного самоуправления, но политологи выделяют три базовые модели организации местной власти:

•континентальная модель организации местного самоуправлении (французская) предполагает, что наряду с широкими правами и относительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим государственным органам, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями. При этом используется принцип «негативного регулирования», согласно которому местные органы власти вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законом. Эта модель применяется во франкоязычной Африке, Латинской Америке и ряде континентально-европейских стран;

• англосаксонская модель, практикуемая в Великобритании, СЩА, Канаде и Австралии, предполагает, что местные органы практически не подотчетны вышестоящим, но это вовсе не означает, что они полностью находятся вне Контроля государства. Такой контроль осуществляется косвенно, через центральные министерства и ведомости. Здесь используется принцип «позитивного регулирования», согласно которому местные органы власти вправе совершать только те дейст­вия, которые разрешены законом;

• советская модель, созданная в бывшем СССР и сегодня исполь­зуемая на Кубе, в КНР, во Вьетнаме и КНДР, заключается в том, что здесь вся власть принадлежит местным советам — представительным органам, в составе которых формируются исполнительные органы, при этом реальная власть принадлежит правящим политическим пар­тиям, поэтому данную модель часто называют партократической.

Иберийская модель (Бразилия, Португалия, Мексика) близка к континентальной модели, она предусматривает, что управление на местном уровне осуществляют избранные населением представительные органы местного самоуправления (советы) и главные должностные лица местного самоуправления (мэры, регидоры, префекты, Алькад). Эти должностные лица одновременно являются председателями советов, их исполнительных органов и утверждаются центральной властью (президентом, министром внутренних дел) как представители государственной власти в административно-территориальных единицах с правом контроля за деятельностью совета.

Территория любого государства состоит из различных территориальных единиц. Территория государства делится на кварталы крупных городов (в некоторых странах Востока они имеют свое управление), сельские административные единицы (общины), города, внутригородские районы, сельские районы (округа или иные единицы с другими названиями), единицы областного звена (губернии, провинции и т.д.). Государственное управление в этих территориальных единицах I может быть организовано по-разному в зависимости от того, является эта территориальная единица только административно-территориальной единицей или эта единица имеет статус муниципального образования. Административно-территориальные единицы, не имеющие статуса муниципального образования, управляются должностными органами (начальник района, губернатор и др.), назначенными органами государства.

Административно-территориальное деление имеет свою иерархию: нижестоящие административно-территориальные единицы подчинены вышестоящим (например, районы — области) и указания вышестоящих органов государства обязательны для нижестоящих. В муниципальных образованиях такого подчинения нет. Они автономны, каждое из них самостоятельно и под свою ответственность занимается местными делами.

Различие в управлении территориальными единицами исторически коренится в том, что выделилось два вида управления на местах: общинное и региональное. Это различие территориальных единиц сохраняется и сейчас, хотя и не так отчетливо, как прежде.

Общественная и государственная теории местного самоуправления.

Общественная теория местного самоуправления возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма и засилием чиновников. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях и других административно-территориальных единицах население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами.

Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами народам. Затем территориальные коллективы стали принимать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с городами. Муниципальные образования имеют свой бюджет, свою собственность, содержат за свой счет подчиненных им служащих (муниципальной служба). Что же касается вопросов государственного значения, то общественная теория исходила из того, что их решают назначенные государственные служащие, не подчиненные местному самоуправлению. Такие служащие, согласно этой теории, не должны назначать единицы, признанные общинами (ими первоначально признавались только городские поселения). В настоящее время, однако, некоторые прежние небольшие города разрослись в огромные мегаполисы (например, Нью-Йорк в США), но теоретически они остаются общинами. Должностные лица общей компетенции сюда не назначаются. В городах обычно создаются делегатуры министерств (отделы, управления и др.), о которых говорилось выше. Они выполняют общегосударственные полномочия по вопросам своего ведения. Впоследствии местное самоуправление было создано и в более крупных территориальных единицах (районное, областное звенья) как отдельная от государственных органов система управления.

Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление в конечном счете — часть целого управления обществом. Основы местного самоуправления (принципы организации, полномочия и др.) определяются законом. Поэто­му сторонники этой теории считают, что местное самоуправление — продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления — «агенты» государственной власти на местах. Обе теории имеют свои достоинства и недостатки. Первая отстаи­вает демократические начала местного самоуправления, вторая отра­жает фактическую зависимость органов местного самоуправления от государства, контроль за деятельностью местного самоуправления (правда, только с точки зрения соблюдения законности) со стороны назначенных на места государственных чиновников общей компетенции (префектов и др.), имеющихся в ряде стран (не во всех). Она учи­тывает также создание на местах управлений и отделов министерств (не во всех территориальных единицах). Юридически управленческие органы местного самоуправления (исполнительные органы, их отде­лы), должностные лица не подчинены управлениям и отделам минис­терств на местах, но с ними согласовываются некоторые мероприятия (организация муниципальной полиции, противопожарная охрана и др.).

Естественные и искусственные административно-территориаль­ные единицы. Во многих зарубежных странах принято различать естественные и искусственные административно-территориальные единицы и, как следствие, естественные и искусственные территори­альные коллективы. С этим делением связана организация муници­пального управления и государственного управления на местах. В России в настоящее время такие различия не имеют выхода на прак­тику, но если будет проводиться реформа местного самоуправления и государственного управления на местах, их следует учитывать.

Естественные территориальные единицы — это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников воды, на территориях, отделенных от вражеских набегов с труднопроходимой местностью). Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщенное название общин, общинного звена территориального деления государства. В общинах всегда есть выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции.

Искусственные административно-территориальные единицы создаются сверху, актами государства (субъектов федерации в федеративных государствах). Так возникали воеводства, губернии, районы и т.д. Они получили название регионального звена. В такие звенья государство для управления назначало своих представителей (воеводы, губернаторы и др.). В настоящее время также в региональном звене, в отличие от общинного, не обязательно существование выборных органов самоуправления. Они могут быть, а могут и не быть.

1