3. Проблемы функционирования бюджетной системы рф и пути их решения

Эффективная бюджетная система страны считается важнейшим фактором устойчивого экономического роста, поскольку из бюджетных средств осуществляется финансирование инвестиционных программ в области экономики, экологии, науки, образования, здравоохранения и т.д. Это обстоятельство предопределяет необходимость постоянного финансового мониторинга бюджетной системы Российской Федерации. [5]

Многие элементы государственной политики, в том числе в бюджетной и налоговой сферах, пока не в полной мере настроены на стимулирование инновационного развития страны. Не завершено формирование условий для модернизации экономики и изменения модели экономического роста. Для бюджетной системы страны сохраняются риски, обусловленные высокой зависимостью экономики и, соответственно, бюджетных доходов от внешнеэкономической конъюнктуры.

По-прежнему существует ряд барьеров, препятствующих созданию бюджетными научными учреждениями и образованными государственными академиями наук научными учреждениями хозяйственных обществ, занимающихся внедрением результатов интеллектуальной деятельности.

К таким барьерам, в частности, относятся отсутствие механизмов финансовой поддержки инновационных проектов с существенной долей участия бюджетных учреждений и проблемы управления интеллектуальной собственностью.

Выявились риски формального подхода к внедрению новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.

Слабо увязанными с формируемыми государственными программами остаются уже применяемые инструменты программно-целевого планирования. Пока не удалось преодолеть инерцию планирования и увеличения расходов без оценки их реальной отдачи и соответствия целям государственной политики в условиях конъюнктурно высоких цен на нефть. Это является одним из факторов высокой инфляции и сохранения бюджетного дефицита.

В ходе бюджетной реформы на всех уровнях бюджетной системы были установлены рамки для бюджетного планирования в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированными на повышение качества принимаемых решений в среднесрочной перспективе, и создана основа для дальнейшего улучшения управления общественными финансами. Можно констатировать, что за последние годы существенно изменился бюджетный процесс в целом, были скорректированы взаимоотношения различных бюджетов, иными стали подходы к финансовому планированию.

В Бюджетном послании обращено внимание на актуальность расширения горизонта экономического прогнозирования и финансового планирования и разработки трехлетних экономических прогнозов и бюджетов в рамках средне- и долгосрочных прогнозов на срок до 20 лет. По мнению же Счетной палаты РФ, для решения поставленной задачи необходимо ускорить внесение Правительством РФ в Государственную Думу проектов федеральных законов "О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации" и "О государственном стратегическом планировании". Кроме того, не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2023 г., разработанная Правительством РФ и одобренная Советом Федерации, не получил широкого применения программно-целевой подход на основе региональных и ведомственных программ. Требуется разработка Правительством РФ рекомендаций субъектам Российской Федерации по внедрению долгосрочного финансового планирования.

Кроме того, как отмечается в заключении Счетной палаты РФ, для перехода от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг необходимо ускорить разработку и утверждение методики расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, стандартов и нормативов минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, которые должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.

Недостатки правового регулирования бюджетного процесса на федеральном уровне также имеются. Отдельные подзаконные нормативные правовые акты имеют временный характер, что лишает процесс планирования стабильности и порождает внутренние противоречия в процедурах. Некоторые такие акты не дополняются методическими рекомендациями, облегчающими подготовку документов. Часть актов не регламентирует вопросы взаимодействия и обмена информацией как между органами исполнительной власти, так и между органами исполнительной власти и подведомственными организациями в процессе планирования. Кроме того, не все акты содержат требования к качеству и достоверности подготавливаемых документов и материалов.

В целях улучшения подготовки федерального бюджета на этапе его составления с участием субъектов бюджетного планирования было бы целесообразно рекомендовать главным распорядителям бюджетных средств предпринять ряд шагов для детализации соответствующих правовых инструментов, а именно разработать и утвердить своими приказами (распоряжениями) в виде порядков документы, регламентирующие: подготовку материалов и документов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета; планирование бюджетных ассигнований; формирование и финансовое обеспечение государственного задания; ведение бюджетных росписей; распределение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств; составление и ведение главным распорядителем бюджетных средств перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; ведение реестра расходных обязательств; подготовку докладов о результатах и основных направлениях деятельности; разработку, утверждение и реализацию ведомственных целевых программ.

Существует ещё одна проблема, требующая решения. В настоящее время составление проекта бюджета должно быть открытым для общества. За рубежом придается первостепенное значение принципу публичности и наглядности информации о бюджете, участию гражданского общества в бюджетном процессе. При этом исходят из того, что бюджет - это не только финансово-экономический, но и политический документ. Поэтому при реально функционирующей демократии в нем всегда в той или иной форме, в той или иной степени отражены интересы различных слоев общества через участие самого общества в принятии бюджетов. В западных странах в политический и социально-экономический лексикон вошло понятие составления бюджета на основе широкого участия и в интересах малоимущих слоев населения, которое означает бюджетный процесс, предусматривающий более непосредственное вовлечение граждан во все стадии бюджетного процесса и связан с комплексом правовых, бюрократических, налоговых, информационных, политических и культурных аспектов, облегчающих последовательное и эффективное участие организаций гражданского общества в бюджетных процессе. Это процесс, в котором должны участвовать законодательные и исполнительные органы власти, гражданское общество, деловые круги и средства массовой информации.

Рекомендации по привлечению широких слоев общества к сфере управления общественными финансами разрабатываются сегодня такими международными организациями, как Международный валютный фонд, Всемирный банк и Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также Институт экономики города (США). Международный опыт свидетельствует о том, что децентрализованная подготовка бюджетов и оценка управления расходами является новаторской стратегией, повышающей эффективность государственных расходов и подотчетности власти. При этом подчеркивается, что бюджетный процесс не является делом исключительно исполнительной власти.

Наметилась устойчивая тенденция к росту количества обращений, связанных с проводимой реформой по замене социальных льгот денежными компенсациями, процессом реформирования жилищно-коммунальной сферы, повышением тарифов и качеством предоставляемых услуг. Часто граждане указывают на факты нарушений бюджетного законодательства. Однако никто не определял, насколько лучше или хуже стали удовлетворяться потребности инвалидов после монетизации льгот; не предлагалось задуматься об эффективности национальных проектов, хотя информация о результатах должна влиять на бюджетные решения. Повышение эффективности государственных расходов в целом и выделяемых на реализацию приоритетных национальный проектов в частности должно стать одним из основных направлений деятельности органов власти всех уровней и всего общества.

Аналогичным образом внешний аудит проекта бюджета следует проводить профессионально, объективно и независимо как от исполнительной, так и от законодательной власти. Считается правильным стремление Счетной палаты РФ усиливать свои позиции в бюджетном процессе. Так, на заседании Правительства РФ при рассмотрении проекта бюджета с докладом по вопросам бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период должен выступать Председатель Счетной палаты РФ; возможно представление предварительного заключения Счетной палаты РФ и отчетов по проверке бюджетной отчетности главных распределителей бюджетных средств также при рассмотрении отчета на заседании Правительства РФ. Это позволит Правительству РФ более объективно оценить предлагаемый законопроект о бюджете до его внесения в Государственную Думу, а также исполнение всего бюджетного процесса.

Министерствам необходимо разрабатывать показатели оказываемых государственных услуг не в одиночку, а в тесном диалоге с экспертным сообществом. К обсуждению показателей и программ надо более активно привлекать бизнес с его опытом управления и стратегического планирования, реализуя на практике проверенный мировым опытом принцип социального партнерства.

Таким образом, процесс совершенствования правового механизма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета продолжается. [7]

В ближайшие годы в России должна быть сформирована новая модель экономического роста, основанная в значительной степени на частной инициативе,

постоянных инновациях, эффективной системе предоставления публичных услуг,

качественной финансовой и производственной инфраструктуре.

Нужно реализовывать следующие мероприятия, для решения назревших проблем:

1. В области теории: обобщить общие закономерности, присущие бюджетной сфере, опыт бюджетного процесса и на их основе разработать новые концептуальные положения, выстроить четкую методологию функционирования финансовых средств в бюджетном процессе всех уровней бюджетной системы.

2. В плане бюджетов:

- обеспечить принятие реальных и прозрачных бюджетов за счет научного обоснования и коллективного принятия решений, повышения административной и уголовной ответственности руководящих работников за целевое и эффективное использование бюджетных средств, обсуждение широкой общественностью использования средств бюджета через СМИ;

- оптимизировать структуры статей доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы за счет реструктуризации государственных долгов, установления верхних пределов заимствований и налоговых платежей; - обеспечить оперативное и эффективное перераспределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы в соответствии с законодательными актами; - реализовать в бюджетной системе принцип остаточности перераспределения доходов между нижестоящими и вышестоящими бюджетами (нормативный процент отчислений от общей суммы дохода поступлений в нижестоящий бюджет с перечислением остатка в вышестоящий бюджет);

выделить из вышестоящего бюджета дотации, субвенции, субсидии или оказывать иную помощь, в первую очередь только тем территориальным образованиям, которые будут иметь недостаточно средств для обеспечения социальных нормативов; - обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней, в том числе бюджетов внебюджетных фондов в течение всего финансового года за счет соблюдения равенства доходов и расходов по целевому принципу доходов и расходов, за счет экономного и эффективного расходования средств бюджетов; - обеспечить контроль за поступлением доходов в бюджеты от неналоговых источников доходов, особенно за счет использования государственной и муниципальной собственности.

3. В организационном плане:

- усовершенствовать налоговую систему как основной источник пополнения бюджетов всех уровней бюджетной системы в направлении совершенствования налогового законодательства, собираемости налогов, установления контроля за собираемостью налогов и расходованием бюджетных средств, изменения структуры перераспределения налоговых средств между уровнями бюджетной системы

- усовершенствовать систему подготовки и переподготовки специалистов в области бюджетов и бюджетного права в условиях рыночных отношений.

4) В области бюджетных отношений и бюджетного федерализма: - законодательно четко определить функции каждого звена бюджетной системы и разграничить бюджетные полномочия между уровнями власти бюджетной системы; - внедрить в практику формирования всех бюджетов нормативно-расчетные методы, основанные на муниципальных государственных стандартах, социальных и финансовых нормах обеспеченности;

- создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах гласности, прозрачности, равенства возможностей получения помощи и льготных условий для всех территориальных бюджетов; - систематически совершенствовать бюджетный федерализм на основе постоянного совершенствования законодательной базы всех уровней бюджетной системы за счет реализации следующих мероприятий: принятия федеральных законов, заключения соглашений и договоров в направлении разграничения и закрепления полномочий между уровнями бюджетной системы, совершенствования механизма учета интересов субъектов РФ и органов местного самоуправления и совместных усилий в области реализации федеральных и региональных социально-экономических программ.

5) В сфере бюджетного процесса:

- унифицировать бюджетный процесс применительно ко всем уровням бюджетной системы, бюджетное прогнозирование, бюджетное планирование, составление и исполнение бюджетов;

- усовершенствовать систему обсуждения и принятия бюджетов на всех уровнях бюджетной системы с учетом упрощения процедур на основе законодательных актов; - повышать эффективность системы контроля за формированием бюджетов всех уровней и их исполнением со стороны органов власти. 6) В области совершенствования бюджетной системы:

- оптимизировать структуру бюджетной системы на основе обобщения теории, разработки новых методов, методик, методологических подходов и реализации их положений в практику бюджетов, бюджетной системы и бюджетного процесса; - реформировать бюджетную систему за счет реализации в практику следующих мероприятий: совершенствования бюджетного законодательства, упорядочения бюджетного процесса, совершенствования налогового законодательства, казначейского исполнения бюджетов, снижения инфляционных процессов, индексации оплаты труда работников, усиления режима экономии в бюджетной сфере, сведения до минимума государственных внутренних и внешних заимствований, усиления контроля за формированием бюджетов, экономного расходования бюджетных средств, сокращения численности работников бюджетной сферы и внебюджетных фондов.

На 2012–2013 годы будут снижены ставки страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 34 до 30 процентов, а для малого бизнеса и некоммерческих организаций, осуществляющих основную деятельность в области социального обслуживания населения, а также благотворительных организаций и организаций, применяющих упрощённую систему налогообложения, – до 20 процентов.

В 2012 году необходимо подготовить комплексные предложения по развитию пенсионной системы и системы обязательного социального страхования.

Российская налоговая система должна отвечать современным вызовам в условиях глобализации экономики, обеспечивать справедливое налогообложение доходов экономических агентов и способствовать устойчивому развитию России как федеративного государства.

Бюджетная политика должна быть нацелена на улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития страны.

Необходимо повысить отдачу от использования государственных расходов, в том числе за счёт формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг.

1 января 2012 г. завершается переходный период введения новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг на федеральном уровне, 1 июля 2012 г. – на региональном и местном уровне.

Нужно заблаговременно принять все необходимые для этого решения, качественно сформировать государственные и муниципальные задания для бюджетных и автономных учреждений и нормативы их финансового обеспечения. [12]